ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 640/23222/19
адміністративне провадження № К/990/34227/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів -Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 640/23222/19
за позовом ОСОБА_1 до Київської обласної прокуратури, за участю третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області - про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення вихідної допомоги та середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2021 року, прийняте в складі судді Пащенка К.С., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Костюк Л.О., суддів Бужак Н.П., Кобаля М.І.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахування заяви про зміну предмета позову, просив:
- визнати незаконними дії Прокуратури Київської області про призначення ОСОБА_1 прокурором Києво-Святошинської місцевої прокуратури на підставі наказу № 52 від 26 липня 2019 року;
- зобов`язати Прокуратуру Київської області протягом 3-х календарних днів з дня набрання рішенням суду законної сили внести відповідний запис до трудової книжки ОСОБА_1 про виключення запису стосовно призначення прокурором Києво-Святошинської місцевої прокуратури на підставі наказу № 52 від 26 липня 2019 року;
- визнати протиправним та скасувати наказ Прокуратури Київської області від 24 жовтня 2019 року № 615к про звільнення ОСОБА_1 на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру";
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора окружної прокуратури, яка є рівнозначною посаді, займаної (28.10.2020) ОСОБА_1 ;
- стягнути з Прокуратури Київської області на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу з 28.10.2019 по момент винесення рішення по даній справі;
- стягнути з Прокуратури Київської області на користь ОСОБА_1 вихідну допомогу в розмірі середнього місячного заробітку.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про те, що його було звільнено протиправно з порушенням вимог діючого законодавства. Так, позивач не є особою, яка підлягає звільненню на підставі підпункту 1 пункту 19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", оскільки він не виявляв наміру про повторне проходження атестації, у зв`язку із тим, що аналогічну атестацію ним було уже пройдено у 2015 році з успішним результатом, що стало підставою для його призначення заступником керівника місцевої прокуратури. Окрім того, відсутнє рішення про скорочення штату, реорганізацію чи ліквідацію роботодавця. Також позивач зазначав про те, що у порушення вимог статті 49-2 КЗпП України він не був попереджений про звільнення персонально не пізніше ніж за два місяці.
3. Крім того, позивач посилався на те, що на підставі наказу № 52 від 26.07.2019 його було звільнено з посади начальника Васильківського відділу Києво-Святошинської прокуратури за власним бажанням. Після вказаного звільнення позивач, відповідно до чинного законодавства України, залишився прокурором цього відділу прокуратури. Заяви про призначення прокурором Києво-Святошинської місцевої прокуратури позивач не подавав. Однак у трудовій книжці міститься запис про те, що на підставі наказу № 52 від 26.07.2019 він був призначений прокурором Києво-Святошинської місцевої прокуратури, хоча у вказаному наказі така інформація відсутня.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.
5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що наказ № 52 прийнятий відповідачем у межах наданих йому повноважень та у відповідності до норм законодавства, чинних на момент його прийняття, а бездіяльність відповідача щодо призначення ОСОБА_1 на вакантну посаду прокурора, повідомлення про наявність чи відсутність вакантних посад у відділі прокуратури Київської області, яку він фактично оскаржує, є окремою вимогою, яка не заявлялася позивачем у цій справі, і тому суд не надавав оцінку вказаним доводам, так як вони не стосуються предмету спору.
6. Щодо правомірності звільнення позивача на підставі п. 9 ч. 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", суд виходив з того, що у спірних правовідносинах позивач знаходився у стані повної правової визначеності, коли маючи відповідну освіту та досвід професійної діяльності повністю усвідомлювала юридичні наслідки неподання заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію. При цьому, чітко визначеною нормою закону моментом звільнення у даному конкретному випадку є не завершення процесу ліквідації органу прокуратури, завершення процесу реорганізації органу прокуратури чи завершення процедури скорочення чисельності прокурорів органу прокуратури, а виключно настання події зумовлено саме неподанням заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.
7. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2022 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2021 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог щодо стягнення вихідної допомоги при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку, прийнято в цій частині нове рішення, яким позовні вимоги задоволено частково: зобов`язано Київську обласну прокуратуру нарахувати та виплатити ОСОБА_1 вихідну допомогу при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку, що становить 19 975 (дев`ятнадцять тисяч дев`ятсот сімдесят п`ять) гривень 18 копійок, без вирахування розміру обов`язкових платежів. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2021 року залишено без змін.
8. Вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції не погодився із висновком суду першої інстанції щодо відмови у частині позовних вимог про стягнення вихідної допомоги при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку, а тому в цій частині скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нове судове рішення про задоволення вказаних позовних вимог.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись із рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2021 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2022 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення в частині відхилених позовних вимог та передати справу в цій частині на новий розгляд суду першої інстанції.
10. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, відповідач посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
11. Скаржником зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування пункту 7 Розділу II Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ з урахуванням статті 41 Закону України "Про прокуратуру" та можливість застосування до прокурора, який не призначений на вакантну посаду після припинення повноважень на адміністративній посаді, пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України № 113-ІХ.
12. Позивач посилається на те, що Прокуратурою Київської області не були виконані положення частин 4 та 5 статті 41 Закону України "Про прокуратуру". Так, відповідно до позиції Прокуратури Київської області, позивач після звільнення із посади начальника Васильківського відділу Києво-Святошинської місцевої прокуратури не міг бути призначений прокурором у вказаний відділ у зв`язку із відсутністю вакантної посади. Однак у такому випадку позивача, відповідно до приписів частини 5 статті 41 Закону України "Про прокуратуру", повинні були не пізніше одного місяця призначити на одну з вакантних посад у цьому органі прокуратури або в разі відсутності вакантних посад перевести на посаду до іншого органу прокуратури того або нижчого рівня за його письмовою згодою. У разі відмови від призначення на вакантну посаду у відповідному органі прокуратури звільнити з посади прокурора. Отож, в даному випадку виникає потреба в наданні висновку про правильне застосування наведених норм матеріального права та можливості поширення на таку категорію осіб вимог обов`язкового проходження атестації у порядку, визначеному Законом України № 113-ІХ.
ІV. Позиція інших учасників справи
13. Київська обласна прокуратура надала до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить суд касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
14. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів ОСОБА_2., Білак М.В., Мельник-Томенко Ж.М., від 21 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження у цій справі.
15. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 04 серпня 2023 року №1269/0/78-23 (у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 03 серпня 2023 року №770/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку", згідно з наказом Голови Верховного Суду від 03 серпня 2023 року №2457-к "Про відрахування судді ОСОБА_2 зі штату Верховного Суду"), визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Кашпур О.В., судді Радишевська О.Р., Уханенко С.А.
16. Касаційне провадження відкрито на підставі на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме для перевірки твердження скаржника про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 7 Розділу II Закону N 113-ІХ з урахуванням статті 41 Закону України "Про прокуратуру".
17. Ухвалою Верховного Суду від 23 серпня 2023 року дану справу прийнято до провадження.
18. Ухвалою Верховного Суду від 20 вересня 2023 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 21 вересня 2023 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
19. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 з липня 2009 року по жовтень 2019 року навчався та працював в органах прокуратури. Відповідно до наказу Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області № 48 від 09 липня 2019 року ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Васильківського відділу Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області з 22 липня 2019 року.
20. Наказом № 52 від 26.07.2019 за підписом керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури, звільнено молодшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади начальника Васильківського відділу Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області за власним бажанням.
21. Відповідно до записів з трудової книжки ОСОБА_1, після звільнення з вказаної вище посади, він перебував на посаді прокурора Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області.
22. 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ від 19 вересня 2019 року, яким запроваджено реформу прокуратури, обов`язковою умовою якої є атестація, успішне проходження усіх етапів якої є підставою для переведення до Офісу Генерального прокурора обласних прокуратур чи окружних прокуратур.
23. Згідно з наказом Прокуратури Київської області від 24.10.2019 № 615к, на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", позивач був звільнений з посади прокурора Києво-Святошинської місцевої прокуратури та з органів прокуратури з 28.10.2019.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
24. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
26. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
27. Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
28. Згідно з частиною першою статті 7 Закону № 1697-VII систему прокуратури України становлять: офіс Генерального прокурора, обласні прокуратури, окружні прокуратури; спеціалізована антикорупційна прокуратура.
29. Статтею 12 Закону № 1697-VII визначено, що у системі прокуратури України діють місцеві прокуратури, перелік та територіальна юрисдикція яких визначається в Додатку до цього Закону. Місцеву прокуратуру очолює керівник місцевої прокуратури, який має першого заступника та не більше двох заступників. У структурі місцевої прокуратури в разі необхідності утворюються такі підрозділи, як відділи.
30. У Додатку до Закону № 1697-VII "Перелік і територіальна юрисдикція місцевих та військових прокуратур" визначено перелік місцевих прокуратур та їх територіальну юрисдикцію. Так, зокрема, у Київській області діє Києво-Святошинська місцева прокуратура, юрисдикція якої поширюється на Вишгородський район, місто Васильків, Васильківський район, місто Ірпінь, Києво-Святошинський район, місто Буча, місто Обухів, Обухівський район, Макарівський район.
31. Згідно з п. 2 частини 2 статті 41 Закону № 1697-VII повноваження прокурора на адміністративній посаді припиняються в разі звільнення з посади прокурора або припинення повноважень на посаді прокурора.
32. Згідно з частиною 4 статті 41 Закону № 1697-VII звільнення прокурора з адміністративної посади чи припинення його повноважень на адміністративній посаді, крім випадку, передбаченого пунктом 2 частини другої цієї статті, не припиняє його повноважень прокурора.
33. Відповідно до частини 5 статті 41 Закону № 1697-VII після звільнення прокурора з адміністративної посади або припинення його повноважень на цій посаді він не пізніше одного місяця призначається на одну з вакантних посад у цьому ж органі прокуратури або в разі відсутності вакантних посад переводиться на посаду до іншого органу прокуратури того ж або нижчого рівня за його письмовою згодою. У таких випадках рішення про призначення на посаду приймається керівником відповідного органу прокуратури.
34. У разі відмови прокурора від призначення на вакантну посаду у відповідному органі прокуратури або від переведення на посаду до іншого органу прокуратури у зазначений строк прокурор звільняється з посади прокурора.
35. До моменту прийняття рішення про призначення прокурора на посаду, переведення на посаду до іншого органу прокуратури або звільнення з посади прокурора повноваження відповідного прокурора зупиняються із збереженням гарантій матеріального, соціального та побутового забезпечення, передбачених законодавством для прокурорів.
36. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
37. Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.