ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 вересня 2023 року
м. Київ
справа №640/19345/21
адміністративне провадження № К/990/8126/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Антимонопольного комітету України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2023 року (судді: Шелест С.Б., Горяйнов А.М., Пилипенко О.Є.) у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ніжинський дослідно-механічний завод" до Антимонопольного комітету України, третя особа - Акціонерне товариство "Українська Залізниця" в особі філії "Центр забезпечення виробництва", про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
Товариство з обмеженою відповідальністю "Ніжинський дослідно-механічний завод" (далі - позивач, ТОВ "НДМЗ") звернувся до суду з адміністративним позовом до Антимонопольного комітету України (далі - відповідач), третя особа - Акціонерне товариство "Українська Залізниця" в особі філії "Центр забезпечення виробництва" (далі - третя особа), у якому просило:
визнати протиправним та скасувати рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель від 09 червня 2021 року №12999-р/пк-пз;
стягнути на користь ТОВ "НДМЗ" за рахунок бюджетних асигнувань Антимонопольного комітету України матеріальну шкоду (збитки), заподіяну протиправним рішенням Антимонопольного комітету України від 09 червня 2021 року №12999-р/пк-пз у розмірі 85 000,00 грн.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначив, що оскаржуване рішення, яким позивачу відмовлено у задоволенні скарги від 14 травня 2021 року №UA-2021-04-09-005074-с.с8, ґрунтується на помилкових висновках щодо недотримання позивачем строків подання скарги про порушення законодавства у сфері публічних закупівель, визначених статтею 18 Закону України "Про публічні закупівлі" від 25 грудня 2015 року №922-VIII (далі - Закон України "Про публічні закупівлі").
Позивач також зазначив, що при поданні скарги від 14 травня 2021 року №UA-2021-04-09-005074-с.с8 ним сплачені кошти за розгляд скарги у розмірі 85 000,00 грн, які мали б бути повернені позивачеві на підставі частини шостої статті 18 Закону №922-VIII у випадку задоволення його скарги. З огляду на протиправність оскаржуваного рішення позивач убачає наявними підстави для відшкодування сплачених коштів як понесених матеріальних збитків.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 червня 2022 року у задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Ніжинський дослідно-механічний завод" відмовлено повністю.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що скаржник оскаржував умови тендерної документації в редакції від 09 квітня 2021 року, для яких замовник установив кінцевим строком для подання тендерних пропозицій 10 травня 2021 року.
За таких обставин, суд першої інстанції констатував, що скарги щодо умов тендерної документації у редакції від 09 квітня 2021 року з урахуванням приписів статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" могли подаватись не пізніше, ніж за чотири дні до 10 травня 2021 року.
Однак, як установив суд першої інстанції, скарга ТОВ "НДМЗ" подана до органу оскарження 14 травня 2021 року, тобто поза межами строків, передбачених статтею 18 Закону України "Про публічні закупівлі".
При цьому суд першої інстанції відмітив, що зміни до тендерної документації, які вносились рішеннями тендерного комітету Філії "ЦЗВ" АТ "Укрзалізниця" від 21 квітня 2021 року, 27 квітня 2021 року, 05 травня 2021 року, 07 травня 2021 року та 12 травня 2021 року, не стосувались умов, встановлених у тендерній документації 09 квітня 2021 року, які оскаржував скаржник.
В цьому сенсі суд першої інстанції врахував висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 18 грудня 2019 року у справі № 826/6820/17, де указано наступне: "Відповідно, виходячи з положень частини другої етапі 18 Закону, після закінчення такого строку для кожної редакції тендерної документації (тобто - для кожних змін) не підлягають оскарженню положення тендерної документації, до яких зміни не вносились, а скарги (після закінчення цього строку) можуть подаватись лише щодо змін до тендерної документації, внесених замовником.".
Зважаючи на викладене суд першої інстанції погодився з доводами відповідача та констатував, що спірне рішення від 09 червня 2021 року №12999-р/пк-пз є таким, що прийнято обґрунтовано.
В частині позовних вимог про стягнення з Державного бюджету України на користь позивача матеріальної шкоди на суму 85 000,00 грн, суд першої інстанції зазначив, що виходячи з підстав та процедури повернення плати за подання скарги, передбачених Порядком здійснення плати за подання скарги до органу оскарження через електронну систему закупівель та її повернення суб`єкту оскарження, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2020 року № 292, з огляду на висновок суду щодо відсутності підстав для визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в цій частині.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2023 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 червня 2022 року скасовано в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель від 09 червня 2021 року №12999-р/пк-пз.
У вказаній частині ухвалено нове рішення, яким позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель від 09 червня 2021 року №12999-р/пк-пз.
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 червня 2022 року залишено без змін.
Стягнуто на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Ніжинський дослідно-механічний завод" за рахунок бюджетних асигнувань Антимонопольного комітету України судові витрати у розмірі 5 675 грн (п`ять тисяч шістсот сімдесят п`ять гривень) 00 копійок.
Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції щодо недотримання позивачем строку подання скарги про порушення законодавства у сфері публічних закупівель, визначеного частиною восьмою статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі".
Зокрема суд апеляційної інстанції зазначив, що замовник вносив зміни до тендерної документації 21 квітня 2021 року, 27 квітня 2021 року, 05 травня 2021 року, 07 травня 2021 року, 12 травня 2021 року.
Водночас зміст тендерної документації в редакції від 09 квітня 2021 року в частині, що оскаржується позивачем, залишився незмінним.
Виходячи з того, що скарги щодо положень тендерної документації у редакції від 09 квітня 2021 року могли подаватись не пізніше, ніж за чотири дні до 10 травня 2021 року, а скарга ТОВ "НДМЗ" подана до органу оскарження 14 травня 2021 року, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про порушення позивачем строку подання скарги на порушення законодавства у сфері публічних закупівель.
Водночас суд апеляційної інстанції убачав наявними підстави для часткового задоволення позовних вимог з огляду на те, що відповідач всупереч вимог частин дванадцятої та тринадцятої статті 18 цього Закону прийняв рішення про відмову у задоволенні скарги.
Суд апеляційної інстанції указав, що наслідком встановленого відповідачем недотримання ТОВ "НДМЗ" порядку подання скарги про порушення законодавства у сфері публічних закупівель є припинення розгляду скарги на підставі частини тринадцятої статті 18 та пункту 2 частини дванадцятої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі".
За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку про помилковість рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволення позову про визнання протиправним та скасування рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель від 09 червня 2021 року №12999-р/пк-пз.
Щодо вимог про стягнення з відповідача матеріальних збитків у розмірі 85 000,00 грн. з мотивів протиправності рішення відповідача від 09 червня 2021 року №12999-р/пк-пз, суд апеляційної інстанції відмітив, що прийняття відповідачем рішення про відмову у задоволенні скарги замість рішення про припинення розгляду скарги не призвело до неправомірного перерахування плати за подання скарги до Державного бюджету України, у зв`язку з чим підстави для задоволення позовних вимог у цій частині відсутні.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі Антимонопольний комітет України, покликаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить оскаржуване рішення апеляційного суду в частині задоволених позовних вимог скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Мотивуючи заявлену підставу касаційного оскарження скаржник послався на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права, а саме:
абзацу першого частини восьмої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" стосовно строків подання скарги до органу оскарження, зокрема, що стосується оскарження умов тендерної документації;
абзацу четвертого частини восьмої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" стосовно неможливості оскарження положення тендерної документації, до яких зміни не вносилися;
частини дев`ятої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" стосовно того, що після закінчення строку, встановленого для подання тендерних пропозицій в оголошенні про проведення конкурентної процедури закупівлі, скарги можуть подаватися лише щодо змін до тендерної документації, внесених замовником;
частини дванадцятої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" стосовно підстав залишення скарги без розгляду.
Скаржник не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що при порушенні суб`єктом оскарження строків на подачу скарги, постійно діюча адміністративна колегія з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель (далі - Колегія) повинна залишати скаргу без розгляду відповідно до пункту 2 частини дванадцятої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" з посиланням на частину дев`яту статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі".
Так, скаржник зазначає, що частиною дванадцятою статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) було передбачено виключний перелік підстав, за наявності яких Колегія залишає скаргу без розгляду, серед яких, зокрема, якщо скарга не відповідає вимогам частин другої-п`ятої та дев`ятої цієї статті (пункт 2).
Скаржник звертає увагу, що частина восьма статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі", яка визначає строки подання скарги до органу оскарження, до зазначеного переліку підстав для залишення скарги без розгляду не включена.
З погляду скаржника, частина дев`ята статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" не є самостійною нормою та може застосовуватися лише в комплексі з частиною восьмою статті 18 цього Закону, яка не вказана у частині дванадцятій статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі".
За таких умов, скаржник уважає, що орган оскарження не вправі залишати скаргу без розгляду відповідно до пункту 2 частини дванадцятої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі", якщо остання не відповідає вимогам частини восьмої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі".
Позиція інших учасників справи
Від позивача - Товариства з обмеженою відповідальністю "Ніжинський дослідно-механічний завод" надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній не погоджується з доводами відповідача, висловленими у касаційній скарзі, уважає їх безпідставними.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20 березня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколова В.М.) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Антимонопольного комітету України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2023 року у справі №640/19345/21.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 20 вересня 2023 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
09 квітня 2021 року філія "Центр забезпечення виробництва" Акціонерного товариства "Українська Залізниця" (далі також - замовник) в електронній системі закупівель "prozorro.gov.ua" розмістила оголошення про проведення процедури закупівлі (ідентифікатор закупівлі - UA-2021-04-09-005074-с) та тендерну документацію, яка затверджена рішенням тендерного комітету Філії "ЦЗВ" AT "Укрзалізниця" 09 квітня 2021 року із строком подання тендерних пропозицій до 10 травня 2021 року.
Предмет закупівлі: колодка гальмова композиційна з чавунними вставками для пасажирських вагонів (34630000-2 Частини залізничних або трамвайних локомотивів чи рейкового рухомого складу; обладнання для контролю залізничного руху).
Рішеннями тендерного комітету замовника від 21 квітня 2021 року, 27 квітня 2021 року, 05 травня 2021 року, 07 травня 2021 року та 12 травня 2021 року до тендерної документації вносились зміни, у тому числі і щодо строку подання тендерних пропозицій. Згідно з редакцією тендерної документації від 12 травня 2021 року строк подання тендерних пропозицій - до 20 травня 2021 року.
14 травня 2021 року позивачем через електронну систему закупівель до Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель була подана скарга №UA-2021-04-09-005074-c.c8 щодо порушення акціонерним товариством "Українська Залізниця" в особі філії "Центр забезпечення виробництва" порядку проведення процедури закупівлі за предметом "Колодка гальмова композиційна з чавунними вставками для пасажирських вагонів (34630000-2 Частини залізничних або трамвайних локомотивів чи рейкового рухомого складу; обладнання для контролю залізничного руху)", оголошення про проведення якої оприлюднене на веб-порталі Уповноваженого органу за №UA-2021-4-09-005074-с.
Рішенням Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель від17 травня 2021 року № 10700-р/пк-пз скарга ТОВ "НДМЗ" від 14 травня 2021 року №UA-2021-04-09-005074-c.c8 була прийнята до розгляду.
Рішенням Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель від 09 червня 2021 року №12999-р/пк-пз позивачу відмовлено у задоволенні скарги від 14 травня 2021 року №UA-2021-4-09-005074-с.с8 з мотивів недотримання позивачем строків її подання, встановлених частиною восьмою статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі".
Указуючи на протиправність зазначеного рішення, ТОВ "НДМЗ" звернулось з цим позовом до суду.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад врегульовані спеціальним Законом України "Про публічні закупівлі" від 25 грудня 2015 року № 922-VIII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон України "Про публічні закупівлі").
В той же час цим Законом також передбачений механізм та порядок оскарження процедур закупівлі.
Відповідно до положень частини першої статті 1 Закону України "Про публічні закупівлі" суб`єктом оскарження в органі оскарження - є фізична чи юридична особа, яка звернулася до органу оскарження з метою захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів з приводу рішення, дії чи бездіяльності замовника, що суперечать законодавству у сфері публічних закупівель і внаслідок яких порушено право чи законні інтереси такої особи.
Органом оскарження в сфері державних закупівель є Антимонопольний комітет України.
Згідно з частиною третьою статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" Антимонопольний комітет України як орган оскарження з метою неупередженого та ефективного захисту прав та законних інтересів осіб, пов`язаних з участю у процедурах закупівлі, утворює постійно діючу адміністративну колегію (колегії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Рішення постійно діючої адміністративної колегії (колегій) приймаються від імені Антимонопольного комітету України.