ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 420/7463/20
адміністративне провадження № К/9901/30929/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М., судді Шарапи В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом заступника керівника Іллічівської місцевої прокуратури
до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_1,
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Джабурія О.В., Вербицької Н.В., Кравченка К.В. від 26 липня 2021 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2020 року заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури (далі - прокурор, позивач) звернувся до суду з позовною заявою до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (далі - Калаглійська СР, відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, третя особа), в якій просить визнати протиправним та скасувати рішення Калаглійської СР № 727-V від 20 січня 2020 року "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1, ОСОБА_1".
2. В обґрунтування своїх вимог прокурор зазначив, що рішенням виконкому Овідіопольської районної ради народних депутатів Одеської області погоджено Генеральний план с. Калаглія, відповідно до якого земельна ділянка, розташована за адресою: АДРЕСА_1, знаходиться в місці, що виходить за межі Генерального плану с. Калаглія. У зв`язку із тим, що на вказану територію містобудівну документацію не розроблено, визначити функціональне призначення вказаної ділянки не можливо, що, на думку позивача, мало бути підставою для прийняття Калаглійською СР рішення про відмову у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, оскільки місцезнаходження спірної земельної ділянки не відповідає містобудівній документації.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2021 року позов задоволено.
4. Суд першої інстанції, ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, виходив з того, що земельна ділянка, розташована за адресою: АДРЕСА_1, знаходиться у місці, що виходить за межі Генерального плану с. Калаглія. Оскільки розміщення на вказаній території земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства Генеральним планом с. Калаглія не передбачено, за висновком суду першої інстанції, існує невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генерального плану населеного пункту, затвердженого у встановленому законом порядку.
5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2021 року скасовано та ухвалено нову постанову про відмову у задоволені позову прокурора.
6. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою третій особі, яке виконано останньою, не порушує визначених позивачем у позовній заяві інтересів держави стосовно земельної ділянки комунальної власності та виключає можливість судового захисту таких інтересів за позовом прокурора.
7. Крім того, суд апеляційної інстанції з урахуванням правового висновку Верховного Суду, що викладений у постанові від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, зазначив, що на виконання спірного рішення Держгеокадастром сформовано земельну ділянку на підставі відповідного проєкту землеустрою та земельній ділянці присвоєно кадастровий номер. На цій підставі суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення, яке реалізовано, шляхом формування земельних ділянок у земельному кадастрі на підставі вже виготовлених проєктів землеустрою, вичерпало свою дію та вже не може породжувати негативних правових наслідків, зокрема, інтересам держави.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись з постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник керівника Одеської обласної прокуратури (далі - прокурор) звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити у силі.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. У касаційній скарзі прокурор посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та вказує, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 116, частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" у подібних спірних правовідносинах.
10. Від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу прокурора, в якому зазначається, що постанова суду апеляційної інстанції є законною та обґрунтованою, оскільки суд правильно встановив відсутність порушення інтересів держави на етапі надання Калаглійською СР дозволу на розробку проєкту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність; просить залишити касаційну скаргу прокурора без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
11. 8 грудня 2021 року від ОСОБА_1 надійшли письмові пояснення, в яких третя особа зазначила, що позов прокурора у цій справі було подано вже після формування земельної ділянки та її реєстрації у Державному земельному кадастрі, з огляду на що вважає, що спірне рішення відповідача, яке за своєю юридичною природою є актом індивідуальної дії, вичерпало свою дію фактом його реалізації. Крім того, ОСОБА_1 зазначає, що на вказану земельну ділянку 8 листопада 2021 року зареєстровано право власності. При цьому відсутність земельної ділянки, щодо якої надано спірний дозвіл на розробку проєкту землеустрою, у Генеральному плані с. Калаглія третя особа пояснює процесом укрупнення Одеського району, внаслідок якого відповідно до постанови Верховної Ради України "Про утворення та ліквідацію районів" від 17 липня 2020 року № 807-ІХ с. Калаглія увійшло до новоутвореної Овідіопольської селищної територіальної громади. У подальшому рішенням Овідіопольської селищної ради від 28 жовтня 2021 року № 591-VІІІ затверджено проєкт землеустрою щодо виділення у власність земельної ділянки загальною площею 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 .
З огляду на вищезазначене, ОСОБА_1 вважає, що спірне у цій справі рішення Калаглійської СР вичерпало свою дію, а тому його скасування у судовому порядку зумовить порушення права на землю третьої особи.
12. 13 липня 2022 року від ОСОБА_1 надійшло клопотання про врахування під час касаційного розгляду цієї справи правових висновків Верховного Суду, що викладені, зокрема у постановах від 8 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18 та від 25 травня 2022 року у справі № 420/7464/20.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
13. Касаційну скаргу подано 20 серпня 2021 року.
14. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 серпня 2020 року для розгляду цієї справи було визначено склад колегії суддів: ОСОБА_2., Стрелець Т.Г. та Стеценко С.Г.
15. Ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № 420/7463/20, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу прокурора.
16. Разом з тим, з огляду на звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку із поданням заяви про відставку, 13 червня 2023 року було проведено повторний автоматизований розподіл справи між суддями, в результатів якого для розгляду справи № 420/7463/20 було визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Чиркін С.М. та Шарапа В.М.
17. Від прокурора надійшло клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за участю представника Офісу Генеральної прокуратури, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 19 вересня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що рішенням Калаглійської СР № 727-V від 20 січня 2020 року "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) і за адресою: АДРЕСА_1", ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
19. Рішенням виконавчого комітету Овідіопольської районної ради народних депутатів Одеської області № 199 від 5 квітня 1982 року погоджено Генеральний план с. Калаглія, відповідно до якого, земельна ділянка, розташована за адресою: АДРЕСА_1, знаходиться в місці, що виходить за межі Генерального плану с. Калаглія.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
21. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
22. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
23. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2021 року відповідає не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на наступне.
25. У касаційні скарзі вказується на неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень статті 116, частини сьомої статті 118 ЗК України та частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", внаслідок чого, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку про відсутність у цій справі порушення інтересів держави прийняттям спірного рішення сільради з урахуванням того, що це рішення є актом індивідуальної дії, яке вичерпало свою дію у зв`язку із затвердженням проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та реєстрацією цієї ділянки у Державному кадастровому реєстрі.
26. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
27. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
28. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
29. У Законі України "Про прокуратуру" закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
30. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
31. У Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
32. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
32. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
33. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
34. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
35. Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
36. Аналогічні правові висновки викладені, зокрема у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.
37. Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
38. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
39. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
40. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
41. У постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Суд дійшов висновку, що інтереси держави можуть охоплювати собою й інтереси певної територіальної громади; звертаючись з таким позовом, прокурор фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку.
42. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
43. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
44. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
45. Отже, подаючи позов до адміністративного суду в порядку, передбаченому частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", відповідний прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:
- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору);
- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) та дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.
46. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері земельних правовідносин, зокрема у зв`язку з порушенням Калаглійською СР встановленого порядку виділення земельних ділянок у власність, а саме - надання відповідачем дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення третій особі земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель, які відповідно до Генерального плану с. Калаглія не входять до меж с. Калаглія, що, на думку прокурора свідчить про невідповідність місцезнаходження спірної земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні.
47. Тобто прокурор стверджує порушення інтересів територіальної громади с. Калаглія у зв`язку з наданням дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо виділення земельної ділянки у власність особи з цільовим призначенням, що не відповідає містобудівній документації на місцевому рівні.
48. Колегія суддів вважає таке обґрунтування сумісним із з розумінням "інтересів держави", з огляду на наступне.
49. Відповідно до частини першої статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
50. Отже, з огляду на те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, то відповідність цільового призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні дозволу, зокрема, на розробку проєкту землеустрою щодо виділення земельної ділянки у власність особи, уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні - генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.
51. Статтею 116 ЗК України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
52. Відповідно до частини першої статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Згідно з частиною другою статті 118 ЗК України рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.