ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 0440/6620/18
провадження № К/9901/12356/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Загороднюка А. Г., Радишевської О. Р.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Комунального закладу освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради та за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду 17 грудня 2018 року, ухваленого у складі головуючого судді Верба І. О., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Шлай А. В., суддів: Кругового О. О., Прокопчук Т. С.
І. Суть спору
1. У вересні 2018 року керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави звернувся до суду з адміністративним позовом до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі - Департамент гуманітарної політики), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Комунального закладу освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради, та за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДСНС у Дніпропетровській області), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просить:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради, що зафіксовані в акті № 396 планової перевірки, проведеної у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками Дніпровського міського ГУ ДСНС у Дніпропетровській області;
1.2. визнати протиправною бездіяльність Департаменту гуманітарної політики щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради, що зафіксовані в акті № 396 планової перевірки, проведеної у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками Дніпровського міського управління Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій України у Дніпропетровській області;
1.3. зобов`язати Дніпровську міську раду вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради, що зафіксовані в акті № 396 планової перевірки, проведеної у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, в тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному навчальному закладі;
1.4. зобов`язати Департамент гуманітарної політики вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради, що зафіксовані в акті № 396 планової перевірки, проведеної у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, в тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному навчальному закладі.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідно до статті 53 Закону України "Про освіту" здобувачі освіти мають право на безпечні та нешкідливі умови навчання, утримання і праці.
Вказує, що праву громадян на належні та безпечні умови здобуття освіти кореспондує обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування створювати та забезпечувати належні умови здобуття освіти. Чисельні повідомлення у засобах масової інформації про випадки пожеж, у тому числі у дитячих закладах, що призвели до трагічних наслідків - загибелі дітей, свідчать про актуальність проблеми та нагальної необхідності у її вирішенні.
Позивач зазначає, що перевірки, проведені органами Державної служби України з надзвичайних ситуацій засвідчили, що стан протипожежної безпеки у низці навчальних закладів міста Дніпра є такими, що створює потенційну загрозу життю та здоров`ю учнів. Водночас, Дніпровською міською радою в особі виконавчих органів у сфері освіти, яким підзвітні та підконтрольні зазначені навчальні заклади міста, не вживають достатніх заходів для усунення порушень пожежної безпеки, допускається бездіяльність, зокрема, в частині фінансового забезпечення закладу.
Стверджує, що державний інтерес у даному випадку полягає у необхідності неухильного та ефективного виконання органами виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб, як учасників освітньої діяльності, законодавчих обов`язків щодо створення безпечних умов учням для здобуття освіти. Рівень реалізації посадовими особами наданих повноважень має забезпечувати досягнення законодавчої мети у вигляді створення та підтримання таких умов здобуття освіти, що виключають будь-яку шкоду або загрозу життю та здоров`ю дітей. Відповідно до пункту 1 Положення "Про Державну службу України з надзвичайних ситуацій", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері пожежної та техногенної безпеки.
Водночас, відповідно до статей 67, 68 Кодексу цивільного захисту України до повноважень органів ДСНС належить право звернення до суду лише з позовом про зупинення діяльності закладу.
Разом з тим, зупинення діяльності закладів освіти комунальної форми власності призведе до порушення права учнів на здобуття освіти та жодним чином не стимулюватиме місцеві органи влади до усунення виявлених порушень шляхом виділення відповідних коштів.
Таким чином, на думку позивача, органи ДСНС позбавлені права звертатися з позовом про спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти.
Наголошує, що співробітниками Дніпровського міського управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області проведено позапланову та повторну перевірки у Комунальному закладі освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради з питань дотримання у закладі законодавства у сфері протипожежної безпеки, в ході проведення яких встановлено численні грубі порушення вимог законодавства пожежної безпеки в діяльності закладу, які несуть загрозу життю та здоров`ю вихованців закладу.
З метою недопущення спричинення шкоди життю та здоров`ю людей, керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави звернувся до суду з вимогою про вжиття відповідачами в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. У період з 20 листопада 2017 року по 01 грудня 2017 року співробітниками ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку у Комунальному закладі освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради з питань дотримання у закладі законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
4. В ході вищевказаної позапланової перевірки встановлено численні грубі порушення вимог законодавства пожежної безпеки в діяльності закладу, що зафіксовано в акті № 908. З виявленими порушеннями ознайомлено заступника директора Комунальному закладі освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради Вантулу О. С., про що свідчить підпис в акті № 908 на підтвердження отримання нею 01 грудня 2017 року примірника акту. Жодних зауважень чи заперечень щодо проведення перевірки та правильності складання акту від керівництва закладу не надійшло.
5. В подальшому, у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками Дніпровського міського управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області повторно проведено планову перевірку Комунального закладу освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради, під час якої поряд з раніше виявленими, встановлено низку порушень вимог протипожежної безпеки, які несуть загрозу життю та здоров`ю вихованців закладу. що зафіксовано в акті планової перевірки № 396.
6. В.о. директора Комунального закладу освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради на лист керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 від 02 серпня 2018 року за № 82-5423 надано відповідь від 06 серпня 2018 року за вих. № 01-22/340, в якій зазначено, що для усунення виявлених порушень було розроблено план заходів щодо їх усунення, а саме:
навчальний заклад укомплектовано 40 вогнегасниками (ВВК-3 - 26 шт., ВП (з) -5 - 14 шт.);
відповідно до планів заходів та графіків проведено перевірку стану утримання електрогосподарства в приміщеннях навчального закладу, підвалі;
замінено автоматичні вимикачі, встановлені енергозберігаючі світильники, в підвалі замінені лампи розжарювання на LED прожектори;
поновлено та розміщено на кожному поверсі будівлі школи схеми-евакуації, вказівки напрямку руху при евакуації, інструкції з ПБ. На будівлі школи в наявності покажчик найближчого розташування ПГ (вулиця Гавриленка, 8А);
комісією з підготовки закладу до нового навчального року складено акт перевірки стану евакуаційних шляхів відповідно до норм правил пожежної безпеки;
30 липня 2018 року для працівників проведено позаплановий інструктаж з дотримання правил пожежної безпеки з відповідним записом в журналі;
на сайт www.zrobymo.dp.ua подано заявку на усунення недоліків з обладнання, монтажу та обслуговування АПС, доукомплектування пожежних кран-комплектів (3 шт.); проведення заміру опору ізоляції електричних мереж в приміщенні будівлі навчального закладу.
7. Представником Дніпровської міської ради зазначено та надано докази, що усунення порушень правил пожежної безпеки реалізується шляхом виконання Програми Дніпровської міської ради "Безпечна школа на 2018 - 2022 року" відповідальним виконавцем якої є Комунальне підприємство "Безпечна та інноваційна освіта" Дніпровської міської ради, що підпорядковано Департаменту гуманітарної політики, та яке в свою чергу проводить закупівлі через систему "Прозоро" відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі" а саме:
закупівля: Протипожежні двері - на стадії прийняття пропозицій;
закупівля: Протипожежне, рятувальне, та захисне обладнання (вогнегасники) - завершена, доставка товару згідно дислокації адресатів;
закупівля: Протипожежне, рятувальне та захисне обладнання (знаки безпеки) - завершена;
закупівля: Послуги з ремонту і технічного обслуговування вимірювальних, випробувальних і контрольних приладів (послуги з технічного обслуговування вогнегасників) на стадії прийняття пропозиції;
закупівля: Послуги з інженерного проектування (послуги з проектування автоматичної пожежної сигналізації) - на стадії прийняття пропозиції;
закупівля: Вогнезахисна обробка дахів (послуга пожежних і рятувальних служб, послуги з протипожежного захисту) - завершена.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду 17 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, в позові відмовлено.
9. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, із позовом про застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, і зобов`язує відповідний заклад виконати вимоги контролюючого органу.
Таким чином суд дійшов висновку, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень.
Звертаючись з цим позовом, прокурор фактично намагається розширити повноваження, надані такому суб`єкту чинним законодавством, що суперечить приписам статті 19 Конституції України про можливість органу державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. При цьому не має правового значення для вирішення спору звернення прокурора з позовом не безпосередньо до закладу освіти, а до органу місцевого самоврядування, оскільки право на звернення з таким позовом чинним законодавством також не передбачено.
10. Зазначена позиція підтримана Третім апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
Суд апеляційної інстанції також зазначив, що звернення з іншим позовом, ніж про застосування заходів реагування, передбачених статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, чинним законодавством не передбачено, у зв`язку із чим прокурор у цій справі не може користуватися правом на звернення до суду з позовом, право на звернення з яким не має сам суб`єкт владних повноважень, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Таким чином відсутність у ГУ ДСНС у Дніпропетровській області повноважень на звернення до суду з позовом про зобов`язання вчинити певні дії, не є передумовою і відповідно не надає прокуророві право звертатися до суду із таким позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.
IV. Касаційне оскарження
11. Перший заступник прокурора Дніпропетровської області подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення ухвалити нове, яким позов прокурора задовольнити в повному обсязі.
12. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неврахування судом апеляційної інстанції, що керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 у межах територіальної юрисдикції звернувся до суду за захистом спільних інтересів мешканців територіальної громади міста Дніпра, забезпечення громадян на належні умови здобуття освіти, життя та здоров`я людей.
Стверджує, що апеляційний суд безпідставно ототожнює обсяг повноважень ДСНС, визначений статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, з повноваженнями прокурора щодо представництва інтересів держави, передбаченими статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" та частини п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), адже з огляду на характер спірних правовідносин прокурор звернувся до суду як самостійний позивач, оскільки діючим законодавством не визначено в системі органів місцевого самоврядування вищестоящого чи контролюючого органу по відношенню до місцевих рад у разі невиконання ними обов`язків, що зачіпають інтереси великої кількості мешканців територіальної громади. Органи державної влади відповідними повноваженнями у контексті спірних правовідносин також не наділені.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
13. Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
14. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
15. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
16. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
17. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Відповідно до частини першої статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.