ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 вересня 2023 року
м. Київ
справа №200/2550/20-а
адміністративне провадження № К/9901/33192/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 06.07.2020 (головуючий суддя: Тарасенко І.М.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2020 (головуючий суддя: Міронова Г.М., судді: Гайдар А.В., Казначеєв Е.Г.) у справі № 200/2550/20-а за позовом ОСОБА_1 до Національного природного парку "Святі Гори", Департаменту екології та природних ресурсів Донецької обласної державної адміністрації про зобов`язання вчинити дії щодо надання дозволу на заготівлю дров з сухих та валежних дерев,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У березні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся з позовом до Національного природного парку "Святі Гори" (далі - НПП "Святі Гори" або відповідач-1), Департаменту екології та природних ресурсів Донецької обласної державної адміністрації (далі - відповідач-2), в якому просив:
визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень в особі НПП "Святі Гори", яка виразилась у відмові видачі йому лісорубного квитка або іншого дозволу на заготівлю дров`яної деревини і валіжника та сухостою;
зобов`язати відповідача-1 надати йому дозвіл на заготівлю дров з сухих та валежних дерев.
Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 06.07.2020, яке залишене без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2020, у задоволенні позову відмовив.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 13.01.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 18.07.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 11.09.2019 позивач звернувся до НПП "Святі Гори" із заявою, в якій з посиланням на статті 324, 328, 333 ЦК України та постанову Уряду № 1045 від 01.08.2006, просив надати йому дозвіл (безоплатний лісовий квиток або порубочний квиток) на заготівлю дров з сухих та валежних дерев на території лісництва НПП "Святі Гори".
У відповідь на зазначене звернення, відповідач-1 листом від 11.09.2019 № 275 роз`яснив позивачу, що за приписами статей 14, 19 Лісового кодексу України виключне право на заготівлю деревини (в тому числі на сухостійні дерева та валіжник ліквідний) мають: в лісах державної та комунальної власності - постійні лісокористувачі, в лісах приватної власності - власники лісів. Заготівля деревини громадянами в лісах, які не перебувають у їх власності або користуванні, законодавством не передбачена.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що з метою реалізації своїх конституційних прав звернувся до відповідача-1 із відповідною заявою про отримання дозволу (безоплатний лісовий квиток або порубочний квиток) на заготівлю дров з сухих та валежних дерев на території лісництва НПП "Святі Гори", проте останній протиправно відмовив.
Зазначає, що позивач не мав наміру отримати лісорубний квиток на заготівлю деревини в порядку рубок головного користування (тобто здорових дерев). Натомість вважає, що має беззаперечне право на заготівлю сухостійних, буреломних або вітрювальних дерев в господарській зоні НПП "Святі Гори", що провадиться на підставі виданого в установленому порядку лісового квитка.
Позивач стверджує, що його право в цій справі визначено статтею 69 Лісового кодексу України.
Відповідач позов не визнав. Наголосив, що відповідно до Порядку спеціального використання лісових ресурсів та Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 № 761, заявку на використання лісових ресурсів під час проведення рубок головного користування для отримання лісорубного квитка мають право продавати лише власник лісів або постійний лісокористувач.
Водночас право громадян безоплатно та без видачі спецдозволу збирати для власного споживання мертві стовбури дерев або їх частин цими нормативними документами не передбачено.
Вважає, що статтею 66 Лісового кодексу України регламентоване право громадян лише на загальне використання лісових ресурсів.
Додатково представник відповідача-1 у судовому засіданні в суді першої інстанції пояснив процедуру використання Парком лісорубних квитків, а саме: лісорубний квиток вноситься до єдиного державного реєстру електронного обліку деревини.
Після отримання лісорубного квитка майстром з охорони природи структурного підрозділу складається технологічна карта на розробку лісосіки. Постійний лісокористувач НПП "Святі Гори" укладає договір підряду на виконання робіт по заготівлі деревини в порядку проведення рубок формування і оздоровлення лісів.
Підрядчик, виконує всі роботи лише під наглядом та контролем майстра з охорони природи і інспектора з охорони ПЗФ. Деревина, яка заготовлюється під час рубок приймається майстром з охорони природи, маркується електронними бірками та передається на зберігання інспектору з охорони природи, і в подальшому реалізується місцевому населенню по затвердженим тарифам. Вивезення немаркированої електронними бірками деревини з лісу та без товарно-транспортної накладної заборонено.
Представник відповідача-2 подав письмові пояснення, в яких зазначив, що НПП "Святі Гори" є постійним землекористувачем та лісокористувачем на території, яка відведена Парку, та має право на спеціальне використання природних ресурсів у межах своєї території за умови отримання спеціального дозволу.
Водночас Департамент не є постійним лісокористувачем або власником лісів і не наділений повноваженнями щодо видачі лісорубних квитків або лісових квитків на спеціальне використання лісових ресурсів, на заготівлю деревини. Крім того, Департамент не координує діяльність НПП "Святі Гори", а Парк знаходиться у віданні Міністерства енергетики і захисту довкілля України.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що НПП "Святі Гори", відповідно до Указу Президента України від 13.02.1997 № 135, є об`єктом природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, а отже спеціальне використання на території Парку природних ресурсів здійснюється лише на підставі відповідних дозволів.
Проаналізувавши положення Лісового кодексу України, Закону України "Про природно-заповідний фонд України" суди констатували, що використання лісових ресурсів може здійснюватися в порядку загального і спеціального використання.
Своєю чергою, заготівля дров з сухих та валежних дерев на території природно-заповідного фонду загальнодержавного значення відноситься до спеціального використання лісових ресурсів, а отже потребує спеціального дозволу.
Водночас право на спеціальне користування лісовими ресурсами надається лише власникам лісів або постійним лісокористувачам, за умови проходження погоджувальної процедури, натомість фізичні особи не є суб`єктами цих правовідносин.
Також суди обох інстанцій оцінили наявні у матеріалах справи лісорубні квитки та констатували, що такі видані відповідачем Святогірському ПОНДВ та Теплинському ПОНДВ, які входять до складу НПП "Святі Гори", та виключно в рахунок заходів з формування і оздоровлення лісів, що відповідає основній меті діяльності Парку.
Зміст лісорубних квитків, відповідає затвердженій Порядком видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів формі.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована неповним з`ясуванням обставин справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті.
Скаржник наполягає, що внаслідок неправильного трактування норм права суди обох інстанцій дійшли помилкового висновку, що позивач має намір отримати лісорубний квиток на заготівлю деревини в порядку рубок головного користування (тобто здорових дерев), що належить до спеціального використання лісових ресурсів і надається лише власникам лісів або постійним лісокористувачам. Натомість, за позицією скаржника, такий вид лісокористування, як заготівля дров з сухих та валежних дерев, має здійснюватися в порядку загального використання лісових ресурсів на підставі виданого в установленому законом порядку лісового квитка. На переконання скаржника, чинним законодавством не передбачено заборони видачі лісового квитка фізичним особам на здійснення дій з вилучення сухостійних, буреломних або вітровальних дерев, тобто на здійснення діяльності, направленої на вжиття заходів з поліпшення санітарного або якісного стану лісів.
За твердженнями скаржника, можливість видачі фізичним особам дозволу на використання лісових ресурсів також підтверджується положеннями статті 256 Податкового кодексу України, яка містить перелік платників рентної плати.
Відповідач-1 подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення. Зазначає, що позивач помилково вважає і наполягає, що такий вид лісокористування для фізичних осіб, як заготівля дров з сухих та валежних дерев, має дозволятися і здійснюватися в порядку загального використання лісових ресурсів на підставі отримання лісового квитка, оскільки така діяльність для громадян, які не є власниками лісів і лісокористувачами, діючим законодавством не передбачена.
Також відповідач-1 вважає, що скаржник на власний розсуд здійснив трактування окремих положень статті 256 Податкового кодексу України без врахування частини другої цієї норми, що в сукупності дає інше правове розуміння.
Наголосив, що зі змісту доводів касаційної скарги вбачається, що скаржник пов`язує необхідність отримання дозволу на заготівлю дров з сухих та повалених дерев нібито з метою ліквідації ним лісової захаращеності. Проте, пунктом 35 Санітарних правил в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27.07.1995 №555 (зі змінами) встановлено, що ліквідація лісосічної захаращеності, незалежно від її обсягів, призначається власниками лісів, постійними лісокористувачами та здійснюється ними в процесі рубок. В межах природно-заповідного фонду ліквідація захаращеності здійснюється відповідно до вимог проектів організації територій та об`єктів природно-заповідного фонду та/або положень про них, що регламентують здійснення заходів з поліпшення санітарного стану лісів на таких територіях чи об`єктах.
Додатково просив врахувати, що позивач неодноразово здійснював незаконну порубку дерев, влаштовував колективні несанкціоновані збори громадян, підбурюючи їх на неправомірні дії і вже на протязі тривалого часу "тероризує" НПП "Святі Гори", Міндовкілля, правоохоронні органи, та судові органи (використовуючи своє право на звільнення від сплати судового збору), шляхом написання заяв, позовів, які не відповідають дійсності та відволікають від виконання покладених на ці органи завдань.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Згідно із пунктом 8 частини першої статті 4 КС України позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду;
Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Згідно із частиною другою статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 160 КАС України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.
Згідно із пунктами 4, 5 частини п`ятою статті 160 КАС України в позовній заяві зазначається зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги…зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини.
Водночас згідно із частиною 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Отже, законодавець разом із правом на звернення до суду поклав на позивача обов`язок визначити предмет та підстави позову, а також довести ці обставини перед судом.
Скориставшись своїм правом, позивач предметом позову визначив бездіяльність суб`єкта владних повноважень в особі НПП "Святі Гори", яка виразилась у відмові видати йому лісорубний квиток або інший дозвіл на заготівлю дров`яної деревини і валіжника та сухостою та в якості способу захисту визначив зобов`язання відповідача-1 надати йому дозвіл на заготівлю дров з сухих та валежних дерев.
Ключовим питанням у спірних правовідносинах позивач вважає обмеження його прав на заготівлю дров`яної деревини і валіжника та сухостою.
За такого обраного способу захисту необхідно встановити наявність або відсутність у позивача, за існуючого на момент звернення до відповідача статусу, права на заготівлю дров в обраному позивачем лісі.
В контексті предмету спору, колегія суддів звертає увагу, що у зверненні від 11.09.2019 ОСОБА_1 просить видати йому безоплатний лісовий квиток або порубочний квиток на заготівлю дров з сухих та валежних дерев на території лісництва НПП "Святі Гори" без визначення та виділення лісової ділянки.
Визначальною ознакою у звернені ОСОБА_1 є отримання права на заготівлю дров з сухих та валежних дерев.
Оскаржуване за результатами розгляду звернення рішення відповідача, оформлене листом від 13.09.2019, по своїй суті зводиться до відсутності у позивача права на збирання для власного споживання стовбурів дерев, їх частин, у тому числі, (…) буреломних сухостійних із загальною назвою "дрова".
Згідно із пунктом 9, частини першої статті 4 КАС України, відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
Згідно із приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 06.04.2020 залучено у справі у якості другого відповідача Департамент екології та природних ресурсів Донецької обласної державної адміністрації (далі - відповідач 2), який є суб`єктом владних повноважень в розумінні пунктом 9 частини першої статті 4 КАС України.
Відповідач 1 - НПП "Святі Гори" (далі - Парк) створений відповідно до Указу Президента України від 13.02.1997 № 135 "Про створення національного природного парку "Святі Гори", є об`єктом природно-заповідного фонду загальнодержавного значення.
Цим Указом установлено площу земель національного природного парку "Святі Гори" 40589 гектарів, у тому числі 11878 гектарів, що надаються йому у постійне користування, та 28711 гектарів, що включаються до його складу без вилучення у землекористувачів.
Відповідно до Указу Президента України від 22.01.2010 № 57 "Про розширення території національного природного парку "Святі Гори" до Парку включено додатково 20 га земель державної власності, які надаються Парку у постійне користування та одночасно виключено 3,5 га земель.
Парк розташований на території Слов`янського, Краснолиманського районів та міста Святогірська Донецької області. Загальна площа Парку становить 40605,5 гектара. У постійному користуванні Парку знаходиться 11894,5 гектара земель, а 28711 гектар земель включені до його складу без вилучення у землекористувачів.
Згідно із статтею 1 Лісового кодексу України від 21.01.1994 № 3852-XII (далі - ЛКУ) ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцерозташуванням виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах.
Усі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, становлять лісовий фонд України і перебувають під охороною держави.
За змістом частин першої-третьої статті 20 Закону України № 2456-XII від 16.06.1992 "Про природно-заповідний фонд" (далі - Закон № 2456-XII) національні природні парки є природоохоронними, рекреаційними, культурно-освітніми, науково-дослідними установами загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження, відтворення і ефективного використання природних комплексів та об`єктів, які мають особливу природоохоронну, оздоровчу, історико-культурну, наукову, освітню та естетичну цінність.
Ділянки землі та водного простору з усіма природними ресурсами та об`єктами вилучаються з господарського використання і надаються національним природним паркам у порядку, встановленому цим Законом та іншими актами законодавства України.
Відповідно до Положення про Національний природний парк "Святі гори", затвердженого Міністерством екології та природних ресурсів від 12.12.2011 № 520 (в редакції наказу від 23.10.2019 № 354), Парк є бюджетною, природоохоронною, рекреаційною, культурно-освітньою, науково-дослідною установою і входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання природних ресурсів (пункт 1.2).
Згідно із пунктом 1.5 Положення, Парк у своїй діяльності керується Конституцією України, Земельним, Лісовим та Водним кодексами України, законами України "Про охорону навколишнього середовища", "Про природно-заповідний фонд України", "Про рослинний світ", "Про наукову і науково-технічну діяльність", іншими нормативно-правовими актами, Проектом організації території національного природного парку "Святі Гори", охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів (далі - Проект організації території), а також цим Положенням.
На землях, які передаються Парку без вилучення, може здійснюватися традиційна господарська діяльність відповідно до вимог Проекту організації території Парку та відповідного схвалення науково-технічної ради Парку (пункт 1.6).
У пункті 1.8 Положення зазначено, що право Парку на постійне користування земельною ділянкою оформлюється державним актом на право постійного користування земельною ділянкою.
Отже, зміст наведених норм права дає підстави дійти висновку, що НПП "Святі Гори" є постійним користувачем природними ресурсами, що розташовані на земельній ділянці площею 11878 гектарів, в т. ч., і лісами, з чітко окресленими законодавцем правами та обов`язками у сфері лісових відносин.
Спірним у цій справі є питання отримання фізичною особою, в порядку загального використання лісових ресурсів, лісового квитка для заготівлі дров з сухих та валежних дерев на території лісництва НПП "Святі Гори".
В якості нормативного обґрунтування сторони в першу чергу покликались на ЛКУ та Постанову Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 № 761 "Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів".
Відповідно до статті 3 ЛКУ, лісові відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом, іншими законодавчими актами України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Лісові відносини, що виникають при використанні землі, надр, вод, а також відносини щодо охорони, використання й відтворення рослинного та тваринного світу, не врегульовані цим Кодексом, регулюються відповідними законодавчими актами.
За приписами частини 3 статті 7 ЛКУ ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності; суб`єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи.
Право користування лісами згідно із статтею 16 ЛКУ здійснюється в порядку постійного та тимчасового користування лісами.
Відповідно до частини першої статті 17 ЛКУ у постійне користування ліси на землях державної власності для ведення лісового господарства без встановлення строку надаються спеціалізованим державним лісогосподарським підприємствам, іншим державним підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані лісогосподарські підрозділи.
Згідно із пунктом 2 статті 19 ЛКС постійні лісокористувачі мають виключне право на заготівлю деревини.
Права тимчасових користувачів на умовах довгострокового та короткострокового користування визначені статтями 20, 21 ЛКУ, серед яких, у тому числі (…) право здійснювати використання лісових ресурсів з додержанням вимог спеціального дозволу.
Колегія суддів звертає увагу, що статті 20, 21 Кодексу не містять інформації щодо наявності у тимчасових користувачів права на заготівлю деревини.