ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 вересня 2023 року
м. Київ
справа №580/1756/22
адміністративне провадження № К/990/4430/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 580/1756/22
за позовом ОСОБА_1 до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради (далі - Департамент архмістобуду Черкаської міськради) про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2022, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Федотова І.В., суддів Єгорової Н.М. та Сорочка Є.О.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 04.04.2022 ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, у якому просила:
визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту архмістобуду Черкаської міськради про відмову в наданні містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва по АДРЕСА_1, яке затверджене наказом Департаменту архмістобуду Черкаської міськради від 05.01.2022 № 780;
скасувати наказ Департаменту архмістобуду Черкаської міськради від 05.01.2022 № 780 про затвердження рішення Департаменту архмістобуду Черкаської міськради про відмову в наданні містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва по АДРЕСА_1 ;
зобов`язати Департамент архмістобуду Черкаської міськради видати їй містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва по АДРЕСА_1 відповідно до поданої заяви від 06.12.2021.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 вказала на протиправність рішення відповідача про відмову у видачі їй містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва по АДРЕСА_1, оскільки нею подані всі необхідні документи для отримання містобудівних умов і обмежень, а вимоги відповідача про необхідність обов`язкового проведення всебічних композиційних обґрунтувань рішень щодо поверховості, типу будинку, розміщення, функціонального призначення та погодження з головним архітектором міста архітектурного проектного рішення об`єкта, розташованого в центральній частині міста відповідно до статті 14 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон № 687-XIV), є помилковими, з огляду на те, що нежитловий будинок за вказаною адресою не набув статусу пам`ятки архітектури у порядку, визначеному законодавством.
Також, позивачка вказала на те, що відповідач порушив десятиденний строк для прийняття оскаржуваного рішення, який встановлений статтею 29 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI).
2. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 28.07.2022 задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправним та скасував рішення Департаменту архмістобуду Черкаської міськради про відмову в наданні містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва по АДРЕСА_1, яке затверджене наказом Департаменту архмістобуду Черкаської міськради від 05.01.2022 № 780;
визнав протиправним та скасував наказ Департаменту архмістобуду Черкаської міськради від 05.01.2022 № 780 про затвердження рішення Департаменту архмістобуду Черкаської міськради про відмову в наданні містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва по АДРЕСА_1 ;
зобов`язав Департамент архмістобуду Черкаської міської ради видати ОСОБА_1 містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва по АДРЕСА_1 відповідно до поданої заяви від 06.12.2021.
3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 06.12.2022 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. 03.02.2023 ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2022 у справі № 580/1756/22 за вищевказаним позовом, з підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у якій просить скасувати рішення суду першої інстанції, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 28.07.2022 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалою від 21.03.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. У справі, яка розглядається суди встановили, що згідно із витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 02.10.2020 № 226569592 позивачка є власником нежитлової будівлі, загальною площею 214,1 кв.м., що розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
Відповідно до Переліку щойно виявлених об`єктів архітектури (додаток до листа Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА від 14.01.2021 № 745/02/01-03-25) на вул. Хрещатик у м. Черкаси до нього внесені житлові будинки, зокрема по АДРЕСА_2 .
Із вказаного листа Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації встановлено, що садиба ХІХ-початку ХХ століття по АДРЕСА_2 віднесена до переліку щойно виявлених об`єктів архітектури. До складу садиби входять дві будівлі: фасадний будинок та флігель.
06.12.2021 ОСОБА_1 звернулась до відповідача із заявою про надання містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція нежитлової будівлі без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів будівлі у плані" за адресою: АДРЕСА_1 . У короткій характеристиці об`єкта будівництва зазначено; висота - до 16 м, площа забудови - існуюча, загальна площа - до 900 кв.м, будівельний об`єм - до 3500 кв.м, відсоток забудови - існуючий.
За наслідками розгляду вказаного звернення, наказом Департаменту архмістобуду Черкаської міськради від 05.01.2022 № 780 затверджено рішення про відмову в наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва по АДРЕСА_1 .
Вказане рішення обґрунтовано посиланням на те, що територія, на якій розташований будинок, який підлягає реконструкції, потрапляє в зону суворого регулювання забудови та охорони пам`яток архітектури, а сам будинок по АДРЕСА_1 внесений в перелік щойно виявлених пам`яток архітектури. Відповідно до пояснювальної записки до плану зонування м. Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 № 2-513, в зоні регулювання забудови забороняються види діяльності, що змінюють історичне планування, цінну забудову, ландшафт, умови здорового сприйняття пам`яток.
У цьому рішенні також зазначено, що при реконструкції вказаного об`єкта обов`язковим є проведення всебічних композиційних обґрунтувань рішень щодо поверховості, типу будинків, розміщення, функціонального призначення, композиційних зв`язків з історичним центром, які мають виконуватись в рамках передпроєктних проробок чи містобудівного обґрунтування та у зв`язку з розміщенням об`єкта будівництва в центральній частині міста, відповідно до статті 14 Закону № 687-XIV, бажано погодити з головним архітектором містобудівне та архітектурне проектне рішення об`єкта та винести його на розгляд архітектурно-містобудівної ради.
Відповідно до ДБН В.2.2-9:2018 "Будинки і споруди. Громадські будинки та споруди. Основні положення" ділянка для розміщення громадського будинку повинна відповідати вимогам забезпечення оптимальної орієнтації і нормативної інсоляції приміщень будинків на їх території, влаштування зручних і безпечних підходів, під`їздів і автостоянок, організації благоустрою з належним рівнем озеленення згідно з ДБН В.2.2-40:2018 та санітарним і протипожежним нормам.
Наміри забудовника - надбудова 16 метрів не відповідають діючим ДБН, а саме: порушуються нормативні протипожежні відступи від існуючих об`єктів, відсутня територія для парко-місць та благоустрою.
Отже, відповідачем було встановлено невідповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, що стало підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.
Окрім того, судом апеляційної інстанції встановлено, що згідно із витягом з містобудівної документації міста Черкаси на визначення обмежень у використанні території для містобудівних потреб, виданим Управлінням планування та архітектури Департаменту архмістобуду Черкаської міськради 10.12.2021 для отримання містобудівних умов і обмежень на реконструкцію нежитлової будівлі з надбудовою без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів будівлі у плані існують наступні містобудівні обмеження:
зона охорони пам`яток архітектури;
об`єднана охоронна зона пам`яток археології міста Черкаси;
зона суворого регулювання забудови;
зона пам`ятки археології "Середньовічні Черкаси";
зона рятівних археологічних досліджень.
Вимоги до режиму використання: забороняється розміщення промислових, транспортних, складських та інших споруд; забороняються види діяльності, що змінюють історичне планування, цінну забудову, ландшафт, умови зорового сприйняття пам`яток; при будівництві нових, реконструкції з розширенням існуючих будівель і споруд обов`язкове проведення всебічних композиційних обґрунтувань рішень щодо поверховості, типу будинків, розміщення, функціонального призначення, композиційних зв`язків з історичним центром, які мають виконуватися в рамках передпроектних проробок чи містобудівного обґрунтування.
Застереження: будинок, який розташований на земельній ділянці по АДРЕСА_1 внесений в перелік щойно виявлених пам`яток архітектури; рекомендація щодо врахування законних інтересів суміжних землекористувачів; рекомендація винести ескізний проект на розгляд архітектурно-містобудівної ради.
Так, відповідно до вказаного витягу з містобудівної документації міста Черкаси, містобудівні умови не відповідають діючій містобудівній документації міста Черкаси враховуючи невідповідність намірів по висоті забудови 16 метрів щодо одноповерхової будівлі щойно виявленої пам`ятки архітектури, відсутність території для парко-місць та нормативних протипожежних виступів.
Не погоджуючись з вказаним наказом та відмовою у наданні містобудівних умов та обмежень ОСОБА_1 звернулась з цим позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із необґрунтованості підстави для відмови оспорюваним рішенням відповідача у зв`язку із відсутністю доказів внесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України або до Переліку об`єктів культурної спадщини будинку за адресою: АДРЕСА_1, який має намір реконструювати позивачка, а відтак незаконності додаткових вимог відповідача до режиму використання такого будинку та застережень як до об`єкта який не має статусу об`єкта культурної спадщини, з огляду на те, що нормами чинних нормативно-правових актів, які регулюють питання містобудівної діяльності, не встановлено імперативної заборони на здійснення реконструкції будівель, які перебувають у охоронних зонах пам`яток архітектури.
Окрім того, суд першої інстанції вказав на те, що відмова відповідача у наданні позивачеві містобудівних умов та обмежень з підстав невідповідності поданих документів державним будівельним, санітарним та протипожежним нормам є також безпідставною, оскільки містобудівні умови та обмеження є лише складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. При цьому, будівництво об`єкта є багатоскладовою діяльністю, до якої на кожному із етапів залучаються відповідні компетентні суб`єкти, які проводять експертизу проектної документації на будівництво об`єкта у передбачених законом випадках, вирішують питання щодо можливості видачі суб`єкту господарювання дозволів (в тому числі на виконання будівельних робіт), щодо можливості прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта та реєстрації права власності на нього. Окрім цього, відповідні контролюючі органи на кожному з етапів будівництва у разі виявлення обставин, з якими законодавець пов`язує обмеження в частині виконання робіт з будівництва об`єкта (в тому числі встановлення порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил), можуть застосувати до суб`єкта господарювання відповідні заходи, в тому числі скасувати містобудівні умови та обмеження, анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт, зупиняти виконання будівельних робіт тощо.
8. Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив із того, що відмовляючи позивачці у видачі містобудівних умов та обмежень, з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 29 Закону № 3038-VI, відповідач виходив із невідповідності намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, а саме - Плану зонування території м. Черкаси, оскільки звертаючись до відповідача із заявою про надання містобудівних умов та обмежень для проектування реконструкції нежитлової будівлі з надбудовою, позивачка виявила наміри збільшити висоту будівлі до 16 метрів, що вказує на збільшення висотності, та є очевидним, що така забудова змінить історичне планування та умови зорового сприйняття щойно виявленої пам`ятки архітектури, що заборонено містобудівною документацією на місцевому рівні.
Окрім того, судом апеляційної інстанції зазначено, що будівля, яку має намір реконструювати позивачка входить до складу садиби, яка віднесена до переліку щойно виявлених об`єктів архітектури, незалежно від надання будівлі адреси з окремим номером. До того ж рішенням Черкаської міської ради від 01.07.2021 №6-74 ОСОБА_1 для відведення земельної ділянки в оренду під нежитлову будівлю було надано дозвіл на розробку документації із землеустрою по АДРЕСА_1 на земельну ділянку з кадастровим номером 7110136700:03:021:0237, на якій наявні містобудівні обмеження та обтяження землекористування, пов`язані із розташуванням її в межах охоронної зони пам`яток археології "Середньовічні Черкаси" та зони особливого режиму забудови.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Касаційна скарга ОСОБА_1 мотивована тим, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статті 14 Закону України від 08.06.2000 № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон № 1805-III) та статті 29 Закону № 3038-VI, а висновок Верховного Суду щодо питання застосування цих норм права у подібних правовідносинах - відсутній.
Окрім того, скаржниця зазначає, що суд апеляційної інстанції в порушення норм процесуального права встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів, оскільки докази, які не подавались до суду першої інстанції без наявності доказів неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від особи, яка їх подала, мали бути відхилені судом апеляційної інстанції.
10. Департамент архмістобуду Черкаської міськради у відзиві на касаційну скаргу позивачки просить залишити останню без задоволення, а оскаржуване ОСОБА_1 судове рішення - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
12. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом № 3038-VI, за правилами частини першої статті 2 якого планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій (пункт 4); визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, транспортних, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів (пункт 5).
14. Згідно із частинами першою, другою та четвертою статті 26 Закону № 3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
15. Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
4-1) проведення контрольного геодезичного знімання закінчених будівництвом об`єктів (крім об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1)) та здійснення їх технічної інвентаризації (крім об`єктів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування);
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;
6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування (частина п`ята статті 26 Закону № 3038-VI).
16. Основними ж складовими вихідних даних, у розумінні частини першої статті 29 Закону №3038-VI є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
17. Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією (пункт 8 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI);
18. Частинами другою та третьою статті 29 Закону № 3038-VI визначено, що фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:
1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;
2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);
3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.
19. Згідно із частиною п`ятою статті 29 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження містять:
1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта;
1-1) ідентифікатор об`єкта будівництва або закінченого будівництвом об`єкта (для об`єктів нового будівництва та закінчених будівництвом об`єктів, яким присвоєно ідентифікатор об`єкта будівництва до видачі містобудівних умов та обмежень);