ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 вересня 2023 року
м. Київ
справа №380/10714/22
адміністративне провадження № К/990/19595/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Кравчука В.М. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Адміністрації Державної прикордонної служби України
про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою адвоката Хомича Івана Олександровича в інтересах ОСОБА_1
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Затолочного В.С., судді Большакової О.О., судді Качмара В.Я.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1, скаржник) звернувся з адміністративним позовом до Адміністрації Державної прикордонної служби України (далі - також відповідач), в якому просить:
- визнати протиправними дії відповідача щодо відмови позивачу в оформленні та направленні необхідних документів до Головного управління Пенсійного фонду України в Харківській області (далі - Управління) для призначення позивачу пенсії за вислугу років відповідно до пункту "б" частини 1 статті 12 Закону України від 09 квітня 1992 року № "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (далі - Закон №2262-ХІІ);
- зобов`язати відповідача підготувати та направити до Управління подання та документи для призначення пенсії за вислугу років позивачу відповідно до Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсії, затвердженого постановою Правління Пенсійного фонду України від 30 січня 2007 року № 3-1 (далі - Порядок № 3-1), та пункту "б" частини 1 статті 12 Закону № 2262-ХІІ, починаючи з 15 травня 2022 року.
2. В обґрунтування позовних вимог вказує, що на день звільнення досяг 45-річного віку і у нього був наявний страховий стаж більше 25 років, з яких загальної вислуги років військової служби 23 роки 09 місяців 18 днів (календарна - 10 років 00 місяців 24 дні; пільгова - 13 років 08 місяців 24 дні), відтак він звернувся до Адміністрації Державної прикордонної служби із заявою про призначення йому пенсії за вислугу років відповідно до Закону №2262-ХІІ та просив підготувати і направити до Головного управління Пенсійного фонду України у Харківській області всі необхідні документи про призначення йому пенсії за вислугу років, однак у відповідь отримав відмову, яку вважає протиправною.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними дії відповідача щодо відмови ОСОБА_1 в оформленні та направленні подання та документів до Управління для призначення позивачу пенсії за вислугу років відповідно до пункту "б" частини 1 статті 12 Закону № 2262-ХІІ. Зобов`язано відповідача підготувати та направити до Управління подання та документи для призначення пенсії за вислугу років ОСОБА_1 відповідно до Порядку № 3-1 та пункту "б" частини 1 статті 12 Закону № 2262-ХІІ.
4. Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що основним актом, на підставі якого здійснюється обчислення періоду проходження військової служби для зарахування його до стажу є Закон №2262-XII. Пільгове обчислення періоду проходження військової служби є похідним від визначальної підстави і може визначатись іншими підзаконними нормативно-правовими актами, зокрема, Постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 року № 393 "Про порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам, які мають право на пенсію відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", крім військовослужбовців строкової служби і членів їх сімей та прирівняних до них осіб" (далі - Постанова № 393). Можливість пільгового обчислення вказаного періоду пов`язується, насамперед, зі спеціальним статусом, якого особи набули в результаті виконання відповідної роботи, яка визначена у законодавчому порядку. Отже, особам, які проходили військову службу в підрозділах Державної прикордонної служби за Переліком, затверджуваним Адміністрацією Державної прикордонної служби України, вислуга років, що дає право для призначення пенсії відповідно до статті 12 Закону № 2262-XII обчислюється на пільгових умовах - один місяць служби за півтора місяця.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2023 року апеляційну скаргу Адміністрації Державної прикордонної служби України задоволено, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року у справі № 380/10714/22 скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що основним актом, на підставі якого здійснюється обчислення періоду проходження служби для зарахування його до стажу для призначення пенсії, є Закон № 2262-XII. Пільгове обчислення періоду проходження військової служби є похідним від визначальної підстави і може визначатись іншими підзаконними нормативно-правовими актами, зокрема, в даному випадку - Постановою № 393. Вказана постанова є підзаконним нормативно-правовим актом, мета якого конкретизувати нормативне регулювання з метою вирішення питань, що виникають з приводу призначення пенсії за вислугу років, зокрема, і за наявності вислуги років на пільгових умовах. При цьому, пунктами 21-4 Постанови № 393 в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, передбачено, що для призначення пенсії враховується виключно календарна вислуга років, а для визначення розміру пенсії вислуга років враховується і на пільгових умовах. З огляду на наведені вище положення пункту "а" статті 12 Закону № 2262-ХІІ та пункту 21 Постанови 393, пільгова вислуга позивача має вплив виключно на визначення розміру пенсії, а не на її призначення за нормами Закону № 2262-ХІІ. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскільки позивач не має календарної вислуги років, достатньої для призначення пенсії за вислугу років відповідно до пункту "б" статті 12 Закону № 2262-ХІІ (не менше 12 календарних років і 6 місяців військової служби із загального страхового стажу 25 років), його вимоги щодо зобов`язання відповідача оформити та направити до органів Пенсійного фонду України документи для призначення йому пенсії безпідставні.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. В обґрунтування касаційної скарги зазначається, що оскаржуване судове рішення ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, положень статті 12 Закону № 2262-XII та положень Порядку № 393, у зв`язку з чим суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку про те, що для отримання права на призначення пенсії обов`язковою умовою є наявність саме календарної вислуги років у мінімально визначеному Законом № 2262-XII розмірі, а до цієї вислуги зарахування стажу роботи у пільговому обчисленні Законом № 2262-XII не передбачено.
9. Скаржник у касаційній скарзі також звернув увагу на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував вищевказані норми права без урахування висновку, викладеного у постановах Верховного Суду від 03 березня 2021 року у справі № 805/3923/18-а та від 14 квітня 2021 року у справі № 480/4221/18. Верховний Суд у цих справах прийняв рішення щодо необхідності відступу від раніше викладеного висновку Верховного Суду, зокрема, у постанові від 27 березня 2018 року у справі №295/6301/17, та вказав, що для призначення пенсії за вислугу років за Законом № 2262-XII календарна вислуга років може бути зарахована на пільгових умовах відповідно до Порядку №393.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
10. Касаційна скарга надійшла до Суду 30 травня 2023 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 14 червня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі №380/10714/22 витребувано адміністративну справу та запропоновано відповідачу надати відзив на касаційну скаргу.
12. Ухвалою Верховного Суду від 14 вересня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 15 вересня 2023 року.
13. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
14. 22 червня 2023 року до суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу позивача, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, ухваленим з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.
15. Відповідач зазначає, що доводи касаційної скарги є безпідставними та підлягають відхиленню. Також вказує на те, що положення абзацу 1 пункту 3 Порядку № 393 в попередній редакції застосовувалися для призначення пенсії особам, зазначеним в абзаці першому пункту 1 цієї постанови. Натомість у оновленій редакції Постанови КМУ № 393 абзац перший пункту 3 застосовується для визначення розміру пенсії. Оновлена редакція Порядку № 393, за твердженням відповідача, прийнята для усунення протиріч при застосуванні пункту "а" статті 12 Закону № 2262-ХІІ, забезпечення прав і соціальної підтримки громадян, які набули права на пенсію відповідно до Закону № 2262-ХІІ, недопущення втрат Державного бюджету України, а також усунення причин неоднозначного тлумачення положень Закону № 2262-ХІІ.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
16. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що згідно з витягом з наказу начальника НОМЕР_1 прикордонного загону від 14 травня 2022 року № 761-ос старшого лейтенанта ОСОБА_1, начальника 3 групи інспекторів прикордонної служби відділення інспекторів прикордонної служби відділу прикордонної служби " ІНФОРМАЦІЯ_1" (тип Б), звільненого з військової служби за підпунктом "г" (через сімейні обставини або інші поважні причини (якщо військовослужбовець не виявив бажання продовжувати військову службу: один із подружжя, обоє з яких проходять військову службу і мають дитину (дітей) віком до 18 років) пункту 3 частини п`ятої статті 26 Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу" в запас, без права носіння військової форми одягу.
17. Вислуга років станом на 15 травня 2022 року становить: календарна - 10 років 00 місяців 24 дні; пільгова - 13 років 08 місяців 24 дні; всього - 23 роки 09 місяців 18 днів.
18. Позивач звернувся до відповідача із заявою про призначення пенсії за вислугу років, просив підготувати та направити до Головного управління Пенсійного фонду України всі необхідні документи для призначення позивачу пенсії за вислугу років відповідно до пункту "б" частини першої статті 12 Закону № 2262-ХІІ: скласти розрахунок вислуги для призначення пенсії, виготовити грошовий атестат та довідку про додаткові види грошового забезпечення за останні 24 місяці перед звільненням. У листі від 12 липня 2022 року № 11/М-5240/8215 відповідач повідомив, що відповідно до витягу з наказу начальника НОМЕР_1 прикордонного загону від 14 травня 2022 року № 761-ОС на дату виключення зі списків особового складу загону станом на 15 травня 2022 року вислуга років позивача на військовій службі у календарному обчисленні становить лише 10 років 00 місяців 24 дні, що не відповідає умовам призначення пенсії за вислугу років, встановленим пунктом "б" статті 12 Закону № 2262-ХІІ, а саме - наявності на день звільнення не менше 12 календарних років і 6 місяців військової служби.
19. Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
21. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
22. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
23. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
24. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
25. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2023 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи неприйнятні з огляду на таке.
26. Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
28. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
Водночас суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
29. У статті 1 та частині першій статті 2 Конституції України встановлено, що Україна проголошена суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, суверенітет якої поширюється на всю її територію.
30. Відповідно до частини другої статті 3 Основного Закону України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
31. В Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; зокрема, закони приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (стаття 8, частина друга статті 19 Основного Закону України).
32. Також, відповідно до Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу; оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності й недоторканності покладаються на Збройні Сили України; держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей (частини перша, друга, п`ята статті 17); захист Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України є обов`язком громадян України (частина перша статті 65).
33. Громадяни мають право на соціальний захист у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, у старості та в інших випадках, установлених законом (частина перша статті 46 Конституції України). В Україні на конституційному рівні гарантовано право громадян на соціальний захист, для забезпечення якого необхідне здійснення комплексу державно-правових заходів, одним із яких є законодавче визначення основ соціального захисту, форм і видів пенсійного забезпечення (пункт 6 частини першої статті 92 Конституції України).
34. Обов`язок держави забезпечити соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей установлено частиною п`ятою статті 17 розділу I "Загальні засади" Конституції України, який визначає основи конституційного ладу в Україні, зокрема, суверенітет, територіальну цілісність та недоторканність України, захист яких покладено на Збройні Сили України та інші військові формування, створені відповідно до законів України.
35. Конституційний Суд України неодноразово вирішував питання, що стосуються реалізації конституційного права на соціальний захист, і сформулював юридичні позиції, згідно з якими за Конституцією України певні категорії громадян України потребують додаткових гарантій соціального захисту з боку держави; до них, зокрема, належать громадяни, які відповідно до статті 17 Конституції України перебувають на службі, у тому числі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, органах, що забезпечують суверенітет і територіальну цілісність, її економічну та інформаційну безпеку (абзац перший пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, абзац третій пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 17 березня 2004 року № 7-рп/2004, абзац п`ятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 20 грудня 2016 року № 7-рп/2016).
36. У Рішенні Конституційного Суду України (Другий сенат) від 6 квітня 2022 року № 1-р(II)/2022 констатовано, що відповідні конституційні принципи є осердям конституційного ладу України, від захисту яких залежить його втілення загалом, зокрема й гарантованих Конституцією України прав і свобод людини і громадянина (друге речення пункту 5 мотивувальної частини), а також наголошено на головній ролі Збройних Сил України та інших військових формувань в обороні України, які своєю мужньою боротьбою забезпечують ефективний захист Української держави та Українського народу від агресії Російської Федерації проти України, розпочатої 20 лютого 2014 року, яка набула повномасштабного характеру з 24 лютого 2022 року (абзац перший підпункту 5.1 пункту 5 мотивувальної частини).
37. За змістом статей 17, 65 Основного Закону України громадяни України, які захищають Вітчизну, незалежність та територіальну цілісність України, виконують конституційно значущі функції, тож держава повинна надавати їм і членам їхніх сімей особливий статус та забезпечувати їх додатковими гарантіями соціального захисту відповідно до частини п`ятої статті 17 Конституції України як під час проходження служби, так і після її закінчення; щодо осіб, на яких покладено обов`язок захищати Україну, її незалежність та територіальну цілісність, та членів їхніх сімей частиною п`ятою статті 17 Конституції України встановлено особливий соціальний захист, який не обмежено умовами й рівнем, визначеними у статті 46 Основного Закону України [абзаци другий, третій пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 18 грудня 2018 року № 12-р/2018, абзац одинадцятий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) від 25 квітня 2019 року № 1-р(II)/2019].
38. Конституційний Суд України також висловлював ще низку юридичних позицій, які є значущими для розгляду справи №380/10714/22, а саме: "З урахуванням встановленого Конституцією України функціонального призначення Збройних Сил України, в умовах триваючої збройної агресії Російської Федерації проти України законодавче регулювання порядку реалізації права на соціальний захист, гарантованого частиною першою статті 46 Конституції України, має здійснюватися у системному взаємозв`язку з вимогами щодо посиленого соціального захисту військовослужбовців у розумінні частини п`ятої статті 17 Основного Закону України"; припис частини п`ятої статті 17 Конституції України чітко покладає на державу конституційний обов`язок щодо створення системи посиленої соціальної підтримки військовослужбовців і членів їхніх сімей; "виконання державою конституційного обов`язку щодо забезпечення посиленого соціального захисту військовослужбовців, військовозобов`язаних або резервістів покликане не тільки забезпечити соціальний захист кожного з них індивідуально, а й сприяти виконанню громадянами України обов`язку щодо захисту Вітчизни - України, її суверенітету, незалежності та територіальної цілісності"; заходи в сфері оборони держави мають бути своєчасними, послідовними та комплексними, оскільки від їх ефективного запровадження залежить стан обороноздатності України [абзаци четвертий - сьомий підпункту 5.1 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) від 6 квітня 2022 року № 1-р(II)/2022].
39. Конституційний Суд України в Рішенні від 20 грудня 2016 року № 7-рп/2016 наголосив на тому, що організаційно-правові та економічні заходи, спрямовані на забезпечення належного соціального захисту громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей, пов`язані не з втратою працездатності, безробіттям або відсутністю достатніх засобів для існування (стаття 46 Конституції України), а з особливістю виконуваних ними обов`язків щодо забезпечення однієї з найважливіших функцій держави - захист суверенітету і територіальної цілісності України (частина перша статті 17 Основного Закону України); потреба в додаткових гарантіях соціального захисту цієї категорії громадян як під час проходження служби, так і після її закінчення зумовлена, зокрема, тим, що служба у Збройних Силах України, інших військових формуваннях пов`язана з ризиком для життя і здоров`я, підвищеними вимогами до дисципліни, професійної придатності, фахових, фізичних, вольових та інших якостей (абзаци шостий, сьомий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).