ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 560/3097/22
адміністративне провадження № К/990/1483/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження без виклику учасників адміністративну справу № 560/3097/22
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1, в інтересах якого діє представник Дзундза Юрій Романович,
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 травня 2022 року, ухвалене суддею Драновським Я.В.,
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2022 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Кузьмишина В.М., суддів Боровицького О.А., Сушка О.О.,
ІУСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області (далі - відповідач, ГУ ДСНС України у Хмельницькій області) в якому просив:
1.1. визнати протиправними дії ГУ ДСНС України у Хмельницькій області щодо застосування серпня 2013 року, лютого 2016 року, як місяців за якими здійснюється обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошового забезпечення (базового місяця) при нарахуванні індексації грошового забезпечення ОСОБА_1 в період з 01.12.2015 по 28.02.2018;
1.2. визнати протиправними дії ГУ ДСНС України у Хмельницькій області щодо не врахування вимог абзаців третього-шостого пункту 5 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 № 1078 (далі - Порядок №1078), при нарахуванні індексації грошового забезпечення ОСОБА_1 в період з 01.03.2018 по 06.09.2018;
1.3. зобов`язати ГУ ДСНС України у Хмельницькій області здійснити перерахунок та доплату індексації грошового забезпечення ОСОБА_1 за період з 01.12.2015 по 28.02.2018 в сумі 84 610,35 грн із застосуванням січня 2008 року як місяця, за яким здійснюється обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошового забезпечення (базового місяця);
1.4. зобов`язати ГУ ДСНС України у Хмельницькій області здійснити перерахунок та доплату індексації грошового забезпечення ОСОБА_1 за період з 01.03.2018 по 06.09.2018 сумі 27 622,24 грн відповідно до вимог абзаців четвертого-шостого пункту 5 Порядку № 1078.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що при звільненні зі служби цивільного захисту протиправно не отримав в повному обсязі кошти, на які мав право за час проходження військової служби, а саме індексації грошового забезпечення.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. Наказом ГУ ДСНС України у Хмельницькій області від 06.09.2018 № 484 звільнено із служби цивільного захисту у відставку (за станом здоров`я) ОСОБА_1, виключено з кадрів ДСНС та усіх видів забезпечення.
4. Відповідно до довідки про нарахованім суми індексації грошового забезпечення у відповідності до розрахунково-платіжних відомостей ОСОБА_1 в період з 17.06.2008 по 06.09.2018 від 24.11.2021 № 466 встановлено: у грудні 2015 року позивачу нарахована та виплачена індексація грошового забезпечення у сумі 317,49 (базовий місяць серпень 2013 року); у період з січня 2016 року по вересень 2018 року індексація грошового забезпечення позивачу не нараховувалася та не виплачувалася, окрім листопада 2016 року, коли було виплачено 1000,00 грн (базовий місяць лютий 2016 року).
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
5. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 05.05.2022 адміністративний позов задоволено частково:
5.1. визнано протиправною бездіяльність ГУ ДСНС України у Хмельницькій області, що полягає у невиплаті в повному обсязі ОСОБА_1 індексації грошового забезпечення за період з 01.12.2015 по 28.02.2018;
5.2. зобов`язано ГУ ДСНС України у Хмельницькій області нарахувати і виплатити ОСОБА_1 індексацію грошового забезпечення за період з 01.12.2015 по 28.02.2018, з урахуванням виплачених сум;
5.3. у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
6. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що індексація грошового забезпечення є однією з основних державних гарантій щодо оплати праці. Проведення індексації у зв`язку зі зростанням споживчих цін (інфляцією) є обов`язком для всіх роботодавців, незалежно від форми власності та виду юридичної особи. Тобто, сума індексації грошового забезпечення є складовою частиною грошового забезпечення і відповідно до Закону, підлягає обов`язковому нарахуванню та виплаті.
6.1. З огляду на вказане, суд цієї інстанції констатував, що бездіяльність відповідача щодо виплати позивачу індексації в повному обсязі з 01.12.2015 по 28.02.2018 є протиправною, а тому належить зобов`язати відповідача нарахувати та виплатити позивачеві індексацію грошового забезпечення за вказаний період.
6.2. Поряд із цим, на думку суду першої інстанції, визначення розміру індексації грошового забезпечення, який підлягає виплаті на користь позивача, належить до компетенції відповідача і суд не має повноважень здійснювати його розрахунок до моменту проведення такого розрахунку відповідачем. Суд наділений лише повноваженнями перевірити правильність такого розрахунку у контексті застосування нормативно-правових приписів, що регулюють спірні правовідносини. Крім того, суд дійшов висновку, що питання визначення базового місяця станом на цей час не є спірним, оскільки у цій частині права позивача ще не порушені.
6.3. В частині позовних вимог стосовно виплати індексації грошового забезпечення з 01.03.2018 по 06.09.2018, суд першої інстанції зазначив, що оскільки відповідач не мав передбачених Законом України "Про індексацію грошових доходів населення" підстав для проведення індексації грошового забезпечення позивача у цей період у зв`язку з тим, що індекс споживчих цін не досягав порогового значення в розмірі 103%, то у задоволенні цієї позовної вимоги необхідно відмовити.
7. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08.12.2022 апеляційні скарги ГУ ДСНС у Хмельницькій області та ОСОБА_1 задоволено частково. Скасовано рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов`язання ГУ ДСНС України у Хмельницькій області нарахувати та виплатити індексацію грошового забезпечення з встановленням базового місяця - січень 2008 року; прийнято в цій частині нову постанову, якою зобов`язано ГУ ДСНС України у Хмельницькій області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 індексацію грошового забезпечення за період з 01.12.2015 по 28.02.2018 із застосуванням січня 2008 року як місяця, за яким здійснюється обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошового забезпечення (базового місяця). В іншій частині рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 05.05.2022 у справі №560/3097/22 залишено без змін.
7.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги в означеній частині суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції, що позивач має право на отримання індексації грошового забезпечення за період з 01.12.2015 по 28.02.2018, оскільки вимоги законодавства проведення індексації у зв`язку зі зростанням споживчих цін (інфляцією) є обов`язком для всіх юридичних осіб-роботодавців, незалежно від форми власності та виду юридичної особи.
7.2. Водночас апеляційний суд зазначив, що повноваження державних органів стосовно визначення базового місяця індексації грошового забезпечення не є дискреційними, оскільки законодавцем установлено один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень проведення індексації грошових доходів у разі перевищення величини індексу споживчих цін порогу індексації, встановленого в розмірі 103 відсотки, а тому відповідача необхідно зобов`язати визначити січень 2008 року базовим місяцем для обчисленні індексу споживчих цін для індексації грошових доходів позивача за період з 01.12.2015 по 28.02.2018.
7.3. Поряд із цим, залишаючи рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог про зобов`язання нарахувати позивачу індексацію грошового забезпечення як різниці між сумою індексації і розміром підвищення доходу, виходячи із фіксованої величини з 01.03.2018 до 06.09.2018, суд апеляційної інстанції погодився із його висновком, що оскільки у цей період величина індексу споживчих цін не перевищила порогу інфляції у розмірі 103 відсотка. Суд цієї інстанції також зауважив, що Закон України "Про індексацію грошових доходів населення" та Порядок №1078 у період існування спірних правовідносин не містили в собі такого поняття як "фіксована сума індексації".
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
8. Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій в частині відмови у зобов`язанні відповідача здійснити нарахування та виплату на користь позивача індексації грошового забезпечення позивачу за період з 01.03.2018 по 06.09.2018 відповідно до приписів абзаців 4, 5, 6 пункту 5 Порядку №1078, позивач, в інтересах якого діє представник ОСОБА_2, 12.01.2023 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 05.05.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08.12.2022. У касаційній скарзі скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення у цій частині та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
9. Ця касаційна скарга подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, з посиланням у касаційній скарзі на те, що судом апеляційної інстанції при вирішенні спірних правовідносин застосовано положення пунктів 3, 4, 5, 6 Порядку № 1078 щодо визначення базового місяця для нарахування індексації грошового забезпечення без урахування висновків Верховного Суду щодо їх застосування, викладених у постановах викладені у постановах від 28.09.2022 у справах № 400/1119/21 та № 560/3965/21.
10. В обґрунтування підстав касаційного оскарження касатор зазначає, що у період позовних вимог з 01.03.2018 по день звільнення з служби 06.09.2018 підлягає виплаті сума індексації у місяці підвищення грошових доходів, а також виплата визначеної суми індексації до чергового підвищення тарифних ставок (окладів), що врегульовано абзацами 3, 4, 5, 6 пункту 5 Порядку №1078.
10.1. Касатор указує, що вищевказаних постановах Верховний Суд констатував, що відповідно до абзаців 3, 4, 5, 6 пункту 5 Порядку №1078 для правовідносин, пов`язаних з нарахуванням індексації, визначальним є факт підвищення саме грошового доходу, а не лише тарифних ставок (окладів). Сума індексації у місяці підвищення грошових доходів, не нараховується тільки за умови, якщо розмір підвищення грошового доходу перевищує суму індексації, що склалася у місяці підвищення доходу. Якщо розмір підвищення грошового доходу не перевищує суму індексації, що склалась у місяці підвищення доходу, сума індексації у цьому місяці визначається з урахуванням розміру підвищення доходу і розраховується як різниця між сумою індексації і розміром підвищення доходу (абзаци 3, 4 пункту 5 Порядку №1078).
10.2. Отже, на переконання скаржника, для вирішення питання про наявність підстав для виплати індексації у місяці підвищення доходу (базовому місяці) згідно вимог абзаців 3, 4, 5, 6 пункту 5 Порядку №1078 необхідно враховувати дві складові: розмір підвищення грошового доходу особи; суму індексації, що склалася (припадала) на місяць підвищення цього грошового доходу; і встановлювати, чи перевищує розмір підвищення грошового доходу особи суму індексації, що склалася у місяці підвищення посадових окладів, що було проігноровано відповідачем.
10.3. Сторона позивача також зауважує, що застосування позивачем терміну "фіксована індексація", який при цьому уже застосовувався Урядом у цьому ж законодавчому акті та був замінений на поняття "сума індексації" (абзацу 4 пункту 5 Порядку №1078) не призупиняє право позивача на отримання виплати.
10.4. Натомість суди першої та апеляційної інстанцій взагалі не досліджували та не встановлювали чи розмір підвищення грошового доходу позивача перевищує суму індексації, що склалася у місяці підвищення такого доходу (березень 2018 року), чим саме ігнорують норми абзаців 3, 4, 5, 6 пункту 5 Порядку №1078 та заявлені позовні вимоги.
11. Ухвалою Верховного Суду від 18.01.2023 відкрите касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
12. Ухвалою Верховного Суду від 13.09.2023 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
13. Не погоджуючись із доводами касаційної скарги, ГУ ДСНС України у Хмельницькій області 30.01.2023 подало до Суду відзив на касаційну скаргу, де відповідач просить відмовити у її задоволенні з огляду на необґрунтованість доводів останньої, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
14. За правилами частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.
16. Спір у цій справі виник, зокрема, у зв`язку із ненарахуванням та невиплатою відповідачем позивачу індексації грошового забезпечення за період 01.03.2018 по 06.09.2018 індексації відповідно до абзаців 3, 4, 5, 6 пункту 5 Порядку № 1078.
17. Судові рішення у цій справі оскаржуються лише в частині зобов`язання відповідача нарахувати та виплатити індексацію грошового забезпечення за період з 01.03.2018 по 06.09.2018 у загальній сумі 27622,24 грн відповідно до приписів абзаців 3, 4, 6 пункту 5 Порядку №1078.
18. В іншій частині позовних вимог касаційна скарга доводів незгоди з оскаржуваними судовими рішеннями не містить, а тому Верховний Суд не перевіряє застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права в неоскаржуваній частині.
19. Відповідно до частини першої статті 101 Кодексу цивільного захисту України служба цивільного захисту - це державна служба особливого характеру, покликана забезпечувати пожежну охорону, захист населення і територій від негативного впливу надзвичайних ситуацій, запобігання і реагування на надзвичайні ситуації, ліквідацію їх наслідків у мирний час та в особливий період.
20. Частиною першою статті 115 Кодексу цивільного захисту України визначено, що держава забезпечує соціальний та правовий захист осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, працівників органів управління та сил цивільного захисту і членів їхніх сімей відповідно до Конституції України, цього Кодексу та інших законодавчих актів.
21. Держава гарантує достатнє грошове забезпечення особам рядового і начальницького складу служби цивільного захисту з метою створення умов для належного та сумлінного виконання ними службових обов`язків.
21.1. Порядок та умови грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту встановлюються Кабінетом Міністрів України (частини перша та друга статті 125 Кодексу цивільного захисту України).
22. У спірний період порядок та умови грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту встановлювався Інструкцією про виплату грошового забезпечення та одноразової грошової допомоги при звільненні особам рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 23.04.2015 № 475 (втратила чинність 14.09.2018 після звільнення позивача зі служби; далі - Інструкція № 475).
23. Пунктами 2, 3 Інструкції № 475 визначено, що грошове забезпечення осіб рядового і начальницького складу визначається залежно від посади, спеціального звання, тривалості та умов служби, кваліфікації, наукового ступеня і вченого звання. До грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу належать: посадовий оклад, оклад за спеціальним званням, щомісячні види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, що мають постійний характер, премії) та одноразові додаткові види грошового забезпечення.
24. Згідно зі статтею 18 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" від 05.10.2000 № 2017-III (далі - Закон № 2017-III) з метою надання соціальної підтримки населенню України в цілому та окремим категоріям громадян встановлюються державні гарантії, зокрема, щодо індексації доходів населення з метою підтримання достатнього життєвого рівня громадян та купівельної спроможності їх грошових доходів в умовах зростання цін.
25. Відповідно до статті 19 цього ж Закону № 2017-III державні соціальні гарантії є обов`язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.
26. Конституційний Суд України у Рішенні від 15.10.2013 № 9-рп/2013 наголосив, що винагорода за виконану працівником роботу є джерелом його існування та має забезпечувати для нього достатній, гідний життєвий рівень. Це визначає обов`язок держави створювати належні умови для реалізації громадянами права на працю, оптимізації балансу інтересів сторін трудових відносин, зокрема, шляхом державного регулювання оплати праці. Держава передбачає заходи, спрямовані на забезпечення реальної заробітної плати, тобто грошової винагороди за виконану роботу як еквівалента вартості споживчих товарів і послуг. Згідно з положеннями частини шостої статті 95 КЗпП України, статей 33, 34 Закону України "Про оплату праці" такими заходами є індексація заробітної плати та компенсація працівникам втрати частини заробітної плати у зв`язку з порушенням строків її виплати.
27. На підставі аналізу наведених положень законодавства Конституційний Суд України дійшов висновку, що кошти, які підлягають нарахуванню в порядку індексації заробітної плати та компенсації працівникам частини заробітної плати у зв`язку з порушенням строків її виплати, мають компенсаторний характер. Як складові належної працівникові заробітної плати ці кошти спрямовані на забезпечення реальної заробітної плати з метою підтримання достатнього життєвого рівня громадян та купівельної спроможності заробітної плати у зв`язку з інфляційними процесами та зростанням споживчих цін на товари та послуги.
28. Правові, економічні та організаційні основи підтримання купівельної спроможності населення України в умовах зростання цін з метою дотримання встановлених Конституцією України гарантій щодо забезпечення достатнього життєвого рівня населення України визначені Законом України "Про індексацію грошових доходів населення" від 03.07.1991 № 1282-XII (далі - Закон № 1282-XII, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
29. Відповідно до статті 1 Закону № 1282-XII індексація грошових доходів населення - встановлений законами та іншими нормативно-правовими актами України механізм підвищення грошових доходів населення, що дає можливість частково або повністю відшкодовувати подорожчання споживчих товарів і послуг.
30. Згідно з положеннями статті 2 Закону № 1282-XII індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані ними в гривнях на території України і які не мають разового характеру, зокрема, оплата праці (грошове забезпечення). Індексації підлягають грошові доходи населення у межах прожиткового мінімуму, встановленого для відповідних соціальних і демографічних груп населення.
31. Відповідно до статті 4 Закону № 1282-XII (у редакції Закону № 911-VIII від 24.12.2015, що діє з 01.01.2016) індексація грошових доходів населення проводиться у разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який установлюється в розмірі 103 відсотка. Підвищення грошових доходів населення у зв`язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, у якому опубліковано індекс споживчих цін.
32. Підвищення грошових доходів населення, у зв`язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, у якому опубліковано індекс споживчих цін (частина четверта статті 4 Закону № 1282-XII).
33. Підприємства, установи та організації, що фінансуються чи дотуються з Державного бюджету України, підвищують розміри оплати праці (грошового забезпечення) у зв`язку з індексацією за рахунок власних коштів і коштів Державного бюджету України (частини друга статті 5 Закону № 1282-XII).
34. Порядок проведення індексації грошових доходів населення визначається Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 6 Закону № 1282-XII).