ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 вересня 2023 року
м. Київ
справа №420/6673/19
адміністративне провадження № К/9901/23073/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2020 року (головуючий суддя: Димерлій О.О., судді: Єщенко О.В., Танасагло Т.М.) у справі № 420/6673/19 за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У листопаді 2019 року ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1 ) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Одеської міської ради (далі також відповідач), в якій просив:
визнати рішення Одеської міської ради № 4725-VІІ від 12 червня 2019 року "Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) незаконним та скасувати;
зобов`язати Одеську міську раду прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) ОСОБА_1 .
Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 20 травня 2020 року позовні вимоги задовольнив.
Визнав рішення Одеської міської ради № 4725-VІІ від 12 червня 2019 року "Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) протиправним та скасувати його.
Зобов`язав Одеську міську раду прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) ОСОБА_1 .
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 06 серпня 2020 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2020 року скасував та прийняв нове судове рішення.
У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Одеської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення відмовив.
09 вересня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, надіслана 08 вересня 2020 року, в якій скаржник просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2020 року і залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2020 року.
22 жовтня 2020 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скаргу, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 21 вересня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 13 вересня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно договору купівлі-продажу № 390 від 24.12.2007 Територіальна громада міста Одеси в особі Одеської міської ради продала Приватному підприємству "АЛЕКС" індивідуально визначене майно комунальної власності у вигляді нежилої будівлі та споруд, що розташовані за адресою: АДРЕСА_1, та в цілому складається з нежилої виробничої будівлі літ. "А", загальною площею 152, 0 кв.м., № 1,2- огорожа, мостіння -1, на земельній ділянці площею 620 кв.м., що знаходиться у фактичному користуванні, документи на яку не оформлені.
Пунктом 5.4.8. зазначеного договору купівлі-продажу, передбачено, що при зміні власника об`єкта купівлі-продажу або передачі в оренду "Покупець" повинен покласти виконання зобов`язань (п.5.4. цього Договору), на нового власника або орендаря.
Відповідно до договору дарування від 01.07.2015, укладеного між ПП "АЛЕКС" та ОСОБА_1, останній прийняв у власність 1/2 частку нежилої будівлі та споруд, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
На підставі договору дарування від 03.07.2015 ПП "АЛЕКС" передав безоплатно у власність ОСОБА_1 1/2 частку нежилої будівлі та споруд, що розташовані за адресою: АДРЕСА_1, та в цілому складається з нежилої виробничої будівлі літ. "А", загальною площею 152,0 кв.м., № 1,2- огорожа, мостіння - І.
ОСОБА_1 вирішено змінити цільове призначення зазначеної нерухомості із нежилого в житлове приміщення.
12 березня 2019 року позивач звернувся до Одеської міської ради для отримання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка перейшла до нього відповідно до наведених вище договорів дарування.
Рішенням Одеської міської ради № 4725-УІІ від 12 червня 2019 року "Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок", позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
З додатку № 2 до названого вище рішення ОМР вбачається, що підставою для відмови стало: "невідповідність ст. 118 Земельного Кодексу України. Не відповідає зонінгу. Проектна зона багатоквартирної житлової та громадської забудови Ж-5п, де не передбачено індивідуальне житлове будівництво. Лист УАМ від 23.04.2019 року № 01- 11/1099-132ОП.".
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення міської ради про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки прийнято з порушенням законодавства та є незаконним. На думку позивача, отримавши за договорами дарування нерухомість, останній фактично отримав у користування і земельну ділянку, яка в договорах прописана, як мостіння та огорожа. Позивачем також зазначено, що його звернення до Одеської міської ради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є кроком оформлення документів на землю, в якому йому безпідставно відмовлено.
В свою чергу відповідач зазначає, що невідповідність місця розташування земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, була встановлена компетентним органом Одеської міської ради з розгляду вказаного питання, на підставі чого колегіальним органом місцевого самоврядування в межах своїх повноважень прийнято обґрунтоване рішення про відмову у наданні дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що передбачено статтею 118 Земельного кодексу України (далі також ЗК України) та свідчить про законність і обґрунтованість рішення міської ради.
До того ж, відповідач вказує, що позивач просить відповідний дозвіл на розроблення проекту землеустрою для будівництва та обслуговування жилого будинку, в той час як ОСОБА_1 є власником саме нежитлових будівель та споруд.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що позивачу відмовлено у задоволенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, які не передбачені законодавством. Також суд, оцінюючи оскаржене рішення на предмет його правомірності у контексті статті 1 Першого Протоколу до Конвенції, виходив з того, що втручання не було законним, оскільки, не ґрунтувалось на підставах, визначених чинним національним законодавством.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що місце розташування бажаної ОСОБА_1 земельної ділянки суперечить вимогам містобудівної документації м. Одеси, що в силу частини 7 статті 118 ЗК України є безумовною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
За позицією суду апеляційної інстанції, судом першої інстанції помилково покладено в основу свого рішення посилання на норму частини 4 статті 83 ЗК України, яка передбачає перелік випадків щодо заборони передачі земельних ділянок із земель комунальної власності у приватну власність, оскільки предметом даного спору є саме відмова позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав невідповідності місця розташування земельної ділянки вимогам містобудівної документації у розумінні приписів частини 7 статті 118 ЗК України.
Водночас судом апеляційної інстанції зауважено на відсутності в матеріалах справи будь-яких документів щодо оформлення речового права на земельну ділянку, а також документів про зміну цільового призначення відповідних нежилих будівель та споруд, придбаних ПП "АЛЕКС" за договором купівлі-продажу за вказаною адресою.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник покликається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права.
Позивач зазначає, що відповідно до пункту 5.4.2. договору від 24.12.2007, укладеного між ПП "АЛЕКС" та Одеською міською радою, що дублюється у пункту 10 договорів дарування від 03.07.2015 та від 01.07.2015, власнику майна не встановлено будь-якої заборони проводити реконструкцію, розширення, ремонт, зміну цільового призначення об`єкта нерухомості, а навпаки зазначено про необхідність визначення зазначених дій із узгодженням з органами архітектури та містобудування міської ради.
З метою реалізації таких прав, власником прийнято рішення про зміну цільового призначення нерухомості із нежитлового в житлове приміщення. Проте для подачі документів з метою зміни цільового призначення об`єкта нерухомості необхідне оформлення документів на земельну ділянку, що передбачено статтею 35 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також Закон № 3038-VI). Відсутність зазначених документів тягне за собою такі наслідки, як ненадання дозволу на початок будівельних робіт, що в свою чергу змушує власника майна або вчиняти незаконні реконструкції, або позбавляє власника використовувати майно за цільовим призначенням, необхідного для власника нерухомості.
Водночас стверджує, що вчинив всі дії, передбачені договором купівлі-продажу, які перешли до нього відповідно до договорів дарування, в очікуванні на те, що відповідач-Одеська міська рада відповідно до раніше прийнятого нею рішення (відчуження нерухомості за договором) в межах наданих їй владних повноважень, не буде перешкоджати заявникові в реалізації своїх законних прав на придбане ним майно згідно з договором з міськрадою.
Вважає, що відповідачем порушено частину 2 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та не враховано статтю 188 ЦК України, оскільки передбачена заборона припинення права власності на земельну ділянку у зв`язку зі зміною зонінгу поширюється і на нерухомість за адресою: АДРЕСА_1, що належить на праві власності.
Стверджує, що отримавши за договорами дарування нерухомість, фактично отримав у користування і земельну ділянку, яка в договорах прописана як мостіння та огорожа, що знаходиться у фактичному користуванні, документи на яку не оформлені.
Скаржник покликається на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 826/11251/18.
Також зазначає, що серед супутніх видів використання у зазначеній зоні передбачені-індивідуальні житлові будинки, що існували на території зони на момент розроблення зонінгу, тобто нерухомість, яка існувала підлягає подальшій експлуатації при зміні територіальної зони.
Вважає, що судом апеляційної інстанції було помилково взято до уваги встановлені у справі обставини, які не були підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, а саме щодо прийняття позивачем у власність за договорами дарування нежитлових будівель та споруд.
Відповідач вважає постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2020 року законною, обґрунтованою, прийнятою із дотриманням норм матеріального та процесуального права, а касаційну скаргу ОСОБА_1 безпідставною та необґрунтованою.
Стверджує, що перед прийняттям відповідного рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орган місцевого самоврядування має пересвідчитися у відсутності підстав для відмови у наданні такого дозволу, зокрема, відповідності місця розташування земельної ділянки вимогам законодавства та містобудівної документації, що передбачено змістом частини 7 статті 118 ЗК України.
Наполягає на тому, що невідповідність місця розташування земельної ділянки за вказаною адресою встановлена компетентним органом, на підставі чого колегіальним органом місцевого самоврядування було прийнято обґрунтоване рішення про відмову у наданні дозволу.
Критично оцінює доводи скаржника про те, що серед супутніх видів використання у зазначеній зоні передбачені індивідуальні житлові будинки, що існували на території зони на момент розроблення, оскільки на праві приватної власності позивач має саме нежитлову будівлю та споруди.
Звертає увагу, що як продаж Одеською міською радою нежитлових будинків та споруд ПП "АЛЕКС" так і дарування останніх ОСОБА_1 здійснювалося до затвердження генерального плану м.Одеси 2015 року, плану зонування території (зонінгу) м.Одеси та детального плану території.
У свою чергу, нова містобудівна документація визначила функціональне призначення та принципові рішення розвитку території міста, визначивши земельну ділянку, на яку претендує позивач, як територію багатоквартирної житлової забудови, зону змішаної житлової та громадської забудови із розміщенням місць для розташування автотранспорту.
Натомість надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд, тоді як позивач є власником нежилих будівель та споруд, стане передумовою для зміни призначення об`єкта нерухомого майна або нового будівництва жилого будинку, що суперечить вимогам містобудівної документації.
Вважає безпідставним покликання скаржника на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 10 квітня 2019 року у справі № 826/11251/18, оскільки правовідносини та встановлені обставини не є тотожними. У зазначеній справі позов було мотивовано тим, що суб`єктом владних повноважень було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без відповідних мотивів такої відмови, які передбачені статтею 123 ЗК України.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
За правилами статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам в контексті доводів та вимог касаційної скарги, колегія суддів зазначає таке.
Підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності встановлені статтею 116 ЗК України.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.
Відповідно до положень статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.