ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 вересня 2023 року
м. Київ
справа №640/30316/21
адміністративне провадження № К/990/13882/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Рибачука А.І.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 640/30316/21
за позовом Акціонерного товариства "ДТЕК Одеські Електромережі"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
про визнання протиправною та скасування постанови від 8 липня 2021 року №1118 в частині,
за касаційною скаргою Акціонерного товариства "ДТЕК Одеські Електромережі"
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Ключковича В.Ю., Беспалова О.О., Грибан І.О. від 6 березня 2023 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2021 року Акціонерне товариство "ДТЕК Одеські Електромережі" (далі - АТ "ДТЕК Одеські Електромережі", позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), в якому просило визнати протиправними та скасувати абзаци 4-7 підпункту 1 пункту 2 постанови НКРЕКП від 8 липня 2021 року № 1118, яким зобов`язано АТ "ДТЕК Одеські Електромережі" врахувати в інвестиційних програмах на 2021 та 2022 роки статтю "Додатково отриманий дохід за результатом діяльності у 2019 та 2020 роках" без додаткових джерел фінансування на загальну суму 92 851,45 тис. грн (без ПДВ), яка включає:
50% доходу, отриманого у 2019 році від надання в оренду/суборенду основних засобів (активів), які належать до основної діяльності ліцензіата, у розмірі 3 106 тис. грн (без ПДВ);
50% доходу, отриманого у 2019 році від плати за доступ до елементів інфраструктури об`єктів електроенергетики, у розмірі 8 206 тис. грн (без ПДВ);
50% доходу, отриманого у 2020 році від надання в оренду/суборенду основних засобів (активів), які належать до основної діяльності ліцензіата, у розмірі 13 574,50 тис. грн (без ПДВ);
50% доходу, отриманого у 2020 році від плати за доступ до елементів інфраструктури об`єктів електроенергетики, у розмірі 735,50 тис. грн (без ПДВ).
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржувана постанова, на думку позивача, є незаконною та необґрунтованою у зв`язку із тим, що вона винесена без належного дослідження обставин справи та без належного обґрунтування. Акт перевірки та оскаржувана постанова не містять аргументів та посилань на норми матеріального права щодо обов`язку позивача врахувати в інвестиційних програмах на 2021 та 2022 роки статтю "Додатково отриманий дохід за результатом діяльності у 2019 та 2020 роках" без додаткових джерел фінансування на загальну суму 92 851,45 тис. грн.
3. Позивач зазначає, що НКРЕКП при винесені оскаржуваної постанови не взяла до уваги, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2021 року у справі № 320/2762/20 визнано протиправними та нечинними підпункти 18, 19 пункту 14.4 та пункт 14.12 постанови НКРЕКП від 11 березня 2020 року № 601 "Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, що затверджені постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428" (пункти на які посилається відповідач в акті перевірки, який слугував підставою для винесення спірної постанови; далі - Порядок № 601).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 листопада 2022 року адміністративний позов задоволено.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що положення статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" вказують на відсутність у відповідача повноважень зобов`язувати суб`єктів господарювання ураховувати в інвестиційних програмах додаткові доходи; при проведенні перевірки та складанні спірної постанови відповідач керувався Методикою визначення сум надлишково отриманого або недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з розподілу електричної енергії у редакції без врахування постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2021 року у справі № 320/2762/20, яка набрала законної сили; наведені положення Методики визначення сум надлишково отриманого або недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з розподілу електричної енергії стосуються збільшення обсягу фінансування інвестиційної програми на рік, однак, не встановлюють додаткових повноважень для Регулятора зобов`язувати суб`єктів господарювання ураховувати в інвестиційних програмах додаткові доходи.
6. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2023 року апеляційну скаргу НКРЕКП задоволено, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 листопада 2022 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.
7. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що перевірка позивача розпочалась 13 травня 2021 року, тобто під час дії норм Порядку № 601, який втратив чинність в період проведення перевірки позивача, зокрема 26 травня 2021 року (дата прийняття постанови Шостого апеляційного адміністративного суду у справі № 320/2762/20).
8. Суд апеляційної інстанції наголосив, що НКРЕКП постановою від 9 червня 2021 року № 935 внесено зміни до постанови НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 "Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов" (далі - Порядок № 935, набрав чинності 10 червня 2021 року), якими Порядок № 428 був доповнений Додатком 23 - Методика визначення сум надлишково отриманого або недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з розподілу електричної енергії (далі - Додаток 23).
9. З урахуванням вищезазначеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спірна постанова НКРЕКП була прийнята відповідно до цього Додатку 23, а тому спірна частина постанови НКРЕКП від 8 липня 2021 року № 1118 прийнята відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано; добросовісно; розсудливо; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. Не погоджуючись із постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, АТ "ДТЕК Одеські Електромережі" звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 листопада 2022 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статті 58 Конституції України та пункту 1 частини першої, пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", у зв`язку із чим дійшов необґрунтованих висновків про те, що спірна постанова прийнята НКРЕКП з урахуванням вимог чинного на той час законодавства, а саме у період дії Порядку № 935.
12. Скаржник стверджує, що такі висновки суду апеляційної інстанції є помилковими, оскільки останній не врахував, що постановою Верховного Суду від 28 грудня 2021 року залишено без змін постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2021 року у справі № 320/2762/20, якою визнано протиправними та нечинними підпункти 18, 19 пункту 14.4 та пункт 14.12 Порядку № 601, яким внесено зміни, зокрема до Порядку № 428.
13. З огляду на вищезазначене, скаржник стверджує, що станом на момент складення акта № 295 від 9 червня 2021 року, на підставі якого у подальшому було прийнято спірну постанову, окремі положення Порядку № 428 було визнано протиправними та нечинними, а тому при винесенні оскаржуваного судового рішення судом апеляційної інстанції залишено поза увагою те, що НКРЕКП при реалізації своїх повноважень керувалася нечинним нормативно правовим актом, що суперечить положенням статті 58 Конституції України.
14. Від НКРЕКП надійшов відзив на касаційну скаргу АТ "ДТЕК Одеські Електромережі", в якому зазначається, що постанова суду апеляційної інстанції є законною та обґрунтованою, а доводи скаржника, викладені у касаційній скарзі, - безпідставні, оскільки такі доводи фактично дублюють положення позовної заяви, що вже були предметом судового розгляду в судах першої та апеляційної інстанцій.
15. Зокрема, НКРЕКП зазначає, що доводи касаційної скарги про застосування Регулятором під час ухвалення спірної частини постанови нечинних норм права є необґрунтованими, оскільки, як вірно встановив суд апеляційної інстанції, відповідач керувався Додатком 23, яким було доповнено Порядок № 428 відповідно до Порядку від 9 червня 2021 року № 935 та який був чинний на момент ухвалення спірної постанови Регулятора.
16. Також НКРЕКП посилається на правові висновки Верховного Суду, викладені у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 4 лютого 2019 року у справі № 826/14482/17, від 14 березня 2019 року у справі № 826/3880/18 та від 29 липня 2020 року у справі № 826/14445/17, про те, що заходи Регулятора, не пов`язані із застосуванням штрафної санкції, є іншими заходами впливу, які випливають з мети та завдань його діяльності, та не є санкцією, позаяк, рішення про вжиття таких заходів не може вважатися таким, що безпосередньо порушує права чи інтереси позивача.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
17. Касаційну скаргу подано до суду 18 квітня 2023 року.
18. Ухвалою Верховного Суду від 4 травня 2023 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 640/30316/21, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу АТ "ДТЕК Одеські Електромережі".
19. Від скаржника надійшло клопотання про зупинення виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2023 року у справі № 640/30316/21 до завершення розгляду справи у касаційному порядку, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 12 вересня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що згідно з постановою НКРЕКП від 8 липня 2021 року № 1118 "Про накладення штрафу на AT "ДТЕК Одеські Електромережі" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання" за результатами розгляду акта планової перевірки від 9 червня 2021 року № 294, відповідно до статей 17, 19 та 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" НКРЕКП постановила:
" 1. Відповідно до пунктів 11 та 12 частини першої статті 17, статей 19 та 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" та статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" накласти штраф у розмірі 170 000 (сто сімдесят тисяч) гривень на AT "ДТЕК Одеські Електромережі" (код ЄДРПОУ 00131713) за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії.
2. Відповідно до пункту 1 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", у межах здійснення заходів державного регулювання, зобов`язати AT "ДТЕК Одеські електромережі":
1) урахувати в інвестиційних програмах на 2021 та 2022 роки статтю "Додатково отриманий дохід за результатом діяльності у 2019 та 2020 роках" без додаткових джерел фінансування на загальну суму 92 851,45 тис. грн (без ПДВ), яка включає:
- суму зекономлених при виконанні Інвестиційної програми у 2019 році коштів у розмірі 5 901,14 тис. грн (без ПДВ);
- суму зекономлених при виконанні Інвестиційної програми у 2020 році коштів у розмірі 33 583,69 тис. грн (без ПДВ);
- суму надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності у 2020 році у розмірі 27 744,62 тис. грн (без ПДВ);
- 50% доходу, отриманого у 2019 році від надання в оренду/суборенду основних засобів (активів), які належать до основної діяльності ліцензіата, у розмірі 3 106,00 тис. грн (без ПДВ);
- 50% доходу, отриманого у 2019 році від плати за доступ до елементів інфраструктури об`єктів електроенергетики, у розмірі 8 206,00 тис. грн (без ПДВ);
- 50% доходу, отриманого у 2020 році від надання в оренду/суборенду основних засобів (активів), які належать до основної діяльності ліцензіата, у розмірі 13 574,50 тис. грн (без ПДВ);
- 50% доходу, отриманого у 2020 році від плати за доступ до елементів інфраструктури об`єктів електроенергетики, у розмірі 735,50 тис. грн (без ПДВ)".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
22. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
23. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
24. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
25. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2023 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними, з огляду на наступне.
26. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. У касаційній скарзі зазначається про неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень статті 58 Конституції України та пункту 1 частини першої, пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", що зумовило, на думку скаржника, необґрунтованість висновків суду апеляційної інстанції про те, що спірна постанова прийнята НКРЕКП з урахуванням вимог чинного на той час законодавства.
29. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів виходить за наступного.
30. Частиною першою статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що НКРЕКП (далі також - Регулятор) є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
31. Згідно із статтею 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
32. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор, зокрема: приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції.
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 17 цього ж Закону для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор, зокрема: схвалює/затверджує інвестиційні програми (плани розвитку) суб`єктів, діяльність яких регулюється Регулятором, у випадках, встановлених законом, та вносить зміни до них відповідно до порядку, затвердженого Регулятором.
За приписами пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор має право, зокрема: приймати рішення з питань, що належать до його компетенції, які є обов`язковими до виконання.
33. Частинами першою-третьою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
Згідно з частиною четвертою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом; 7) за результатами перевірки або моніторингу приймати рішення про встановлення (зміну) тарифів на товари (послуги) суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та внесення змін до відповідних інвестиційних програм.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі. Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом. Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті регулятора до розгляду акта на засіданні регулятора.