ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 620/1710/21
адміністративне провадження № К/9901/36430/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1, в інтересах якої діє Ковалюх Василь Миколайович,
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2021 року (суддя Бородавкіна С.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2021 року (колегія у складі суддів Кузьмишиної О.М., Бєлової Л.В., Федотова І.В.)
у справі № 620/1710/21
за позовом ОСОБА_1
до Височанської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 06.03.2021 ОСОБА_1 звернулася до суду із позовом до Височанської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 07.12.2020 № 53-2/VIII про відмову в затвердженні проекту землеустрою;
- зобов`язати Височанську сільську раду на найближчій сесії затвердити проект землеустрою щодо відведення у її власність земельної ділянки, площею 2,00 га, для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності сільської ради (Головеньківський старостинський округ), що знаходиться біля тракторного стану с. Головеньки Борзнянського району Чернігівської області.
2. Чернігівський окружний адміністративний суд рішенням від 30.04.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.08.2021, відмовив у задоволенні позову.
3. Представник позивача подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати попередні судові рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.
4. Ухвалою від 25.11.2021 Верховний Суд відкрив провадження у справі.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 18.06.2019 позивач звернулася до Височанської сільради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2.00 га, для ведення особистого селянського господарства із земель запасу комунальної власності, яка знаходиться біля тракторного стану с. Головеньки Борзнянського району Чернігівської області (т. 1 а.с. 27-31).
6. Згодом відповідно до положень ст. 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) позивач замовила виготовлення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки.
7. 14.04.2020 позивач подала до Височанської сільради заяву про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2,00 га, для ведення особистого селянського господарства із земель запасу комунальної власності, яка розташована біля тракторного стану с. Головеньки Борзнянського району Чернігівської області (т. 1 а.с. 32-34).
8. Рішенням сільради від 07.12.2020 №51-2/VIII позивачу відмовлено в затвердженні поданого проекту землеустрою, у зв`язку з його невідповідністю вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів (т. 1 а.с. 36).
9. Вважаючи вказану відмову протиправною, позивач звернулася до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
10. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішення відповідача про відмову в затвердженні поданого позивачкою проекту землеустрою є протиправним та прийняте не у відповідності до вимог ЗК України.
11. Відповідач зазначив, що позивачем не дотримано вимог щодо термінів замовлення проекту землеустрою та повідомлення сільради про замовлення виготовлення проекту землеустрою. Крім того, на схемі, яка знаходиться в проекті землеустрою, а відповідно і весь проект землеустрою, виготовлений відносно іншої земельної ділянки, ніж тієї, що на схемі розміщення земельної ділянки, доданої до заяви на отримання дозволу, що дає можливість ідентифікувати їх як дві різні земельні ділянки.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що існує невідповідність між місцезнаходженням земельної ділянки зображеної на схемі розміщення, поданої разом з заявою на отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою до Височанської сільської ради 14.04.2020, та розташуванням земельної ділянки на схемі безпосередньо в проекті землеустрою. Фактично до сільської ради ОСОБА_1 зверталася зі схемою розміщення на одну земельну ділянку, а проект землеустрою виготовлено щодо іншої земельної ділянки.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. Як на підставу касаційного оскарження позивач покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків щодо застосування ст. 118, 186-1, 123 ЗК України, викладених у постановах Верховного Суду від 15.06.2021 у справі № 818/1905/17, від 07.04.2021 у справі № 540/2813/19, від 27.10.2020 у справі № 480/313/19, від 30.06.2021 у справі № 806/2539/17, від 30.06.2021 у справі № 806/2977/17.
14. Також покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування ст. 186-1 ЗК України у питанні, чи має орган місцевого самоврядування повноваження на стадії затвердження погодженого органом Держгеокадастру проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки надавати оцінку відповідності місця розташування земельної ділянки; та висновок щодо застосування ч. 3 ст. 123 ЗК України у питанні моменту, з якого обраховується місячний строк для розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без дозволу уповноваженого органу.
Позивач подала відповідачу 22.01.2020 заяву про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, 25.02.2020 уклала договір на розробку проекту землеустрою. На думку скаржника, невідповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів перевіряється під час виготовлення проекту, а не під час його затвердження.
Суди першої та апеляційної інстанцій не надали оцінку висновку Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 18.03.2020 №2916/86-20. У Височанської сільської ради був лише один правомірний варіант прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою.
Справа становить значний суспільний інтерес, оскільки Шостий апеляційний адміністративний суд переглядає рішення Чернігівського окружного адміністративного суду в аналогічних справах №620/661/21, №620/650/21, №620/652/21, №620/6778/20, №620/1713/21, №620/1711/21, №620/660/21, №620/1709/21, в яких відповідачем є Височанська сільська рада.
15. У відзиві відповідач покликається на правомірність рішень судів попередніх інстанцій.
Звертає увагу на те, що ОСОБА_1 звернулася до Височанської сільської ради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою саме 18.06.2019. Однак лише 25.02.2020 уклала договір з ФОП ОСОБА_2 щодо виконання землевпорядних робіт по виготовленню проекту землеустрою (про що повідомила відповідача 26.02.2020). А тому позивачем не було дотримано вимог щодо термінів замовлення проекту землеустрою та повідомлення сільської ради.
На думку відповідача, позивач умисно видає дату засвідчення копії первісної заяви за дату реєстрації заяви у Височанській сільській раді, про що свідчить штамп "з оригіналом згідно", при проставленні дати подання документу такий штамп не застосовується, а дата подання вказаної заяви зазначена в лівому верхньому кутку разом з резолюцією керівника та співпадає з датою її написання, датою реєстрації в книзі обліку. Оригінал заяви було надано для огляду в суді першої інстанції та підтверджений стороною позивача.
Крім того, як вбачається з проекту землеустрою, поданого ОСОБА_1 разом з заявою про затвердження проекту землеустрою, існує невідповідність між місцезнаходженням земельної ділянки, зображеної на схемі розміщення, та розташуванням на схемі безпосередньо в проекті. Тобто весь проект виготовлений відносно іншої земельної ділянки, ніж та, що на схемі (додана до заяви на отримання дозволу на розробку проекту землеустрою), що дає можливість ідентифікувати їх як дві різні.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права в межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї, дійшов таких висновків.
17. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. За змістом ст. 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
19. Згідно з ч. 2 ст. 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
20. За змістом ч.ч. 1-3,5 ст.116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
21. Пунктом б ч. 1 ст. 121 ЗК України визначено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність встановлені ст. 118, 122 ЗК України.
22. Частиною 6 ст. 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
23. Згідно з положеннями ч. 7 наведеної статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
24. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
25. Виходячи з аналізу ст. 118 ЗК України, порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
26. Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до ст.118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок, а надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття в подальшому суб`єктом владних повноважень позитивного рішення щодо відведення земельної ділянки у власність.
27. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду, зокрема, від 27.03.2018 у справі №463/3375/15-а, від 28.01.2020 у справі №2240/2962/18, від 28.02.2020 у справі №806/3304/18, від 08.09.2020 у справі № 812/1450/17, від 26.10.2021 у справі №160/5982/19, від 23.12.2021 у справі №480/4737/19 та від 03.08.2023 у справі №300/3771/22.
28. При цьому єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
29. Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку ст.186-1 ЗК України норми ст. 118 ЗК України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження такого проекту.
30. Аналогічний висновок щодо застосування норм права неодноразово викладений також і у постановах Верховного Суду, зокрема, від 24.01.2020 у справі №316/979/18, від 27.01.2021 у справі № 560/1334/19, від 01.02.2021 у справі №560/1282/19, від 16.09.2021 у справі № 260/18/19, від 10.06.2021 у справі № 240/4964/18, від 07.04.2021 у справі №540/2813/19, від 10.03.2021 у справі № 240/82/19, від 04.03.2021 у справі № П/811/968/18, від 15.06.2021 у справі № 818/1905/17 та від 29.11.2021 у справі № 480/1910/19.
31. Суд звертає увагу, що такий підхід до порядку реалізації особою права на відведення їй у власність земельної ділянки комунальної власності можливо застосувати за умови послідовного дотримання кожного з етапів вирішення цього питання як заявником, так і органом, який уповноважений розпоряджатись такими земельними ділянками.
32. Водночас, за висновками, викладеними у постанові Верховного Суду, прийнятої у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, від 17.12.2018 у справі №509/4156/15-а, ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто відповідно до ст. 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає конкретні послідовні стадії:
33. Судова палата для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду за результатом аналізу наведених вище норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, дійшла висновку про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.