ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 вересня 2023 року
м. Київ
справа №360/2226/21
адміністративне провадження № К/990/2787/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 360/2226/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Рубіжтепло"
до Рубіжанської міської ради Луганської області
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою Рубіжанської міської ради Луганської області на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 20 липня 2021 року (головуючий суддя: Ірметова О. В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року (колегія у складі: головуючого судді: Казначеєва Е. Г., суддів: Сіваченка І. В., Блохіна А. А.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 26 квітня 2021 року Товариства з обмеженою відповідальністю "Рубіжтепло" (далі - ТОВ "Рубіжтепло") звернулося до Луганського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Рубіжанської міської ради Луганської області, в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення Рубіжанської міської ради Луганської області від 27 січня 2021 року № 6/209 "Про надання в оренду земельної ділянки ТОВ "Рубіжтепло";
- зобов`язати Рубіжанську міську раду Луганської області повторно розглянути на найближчому пленарному засіданні заяву ТОВ "Рубіжтепло" від 16 жовтня 2020 року про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання в оренду, терміном на 49 (сорок дев`ять) років, земельну ділянку загальною площею 0,0100 га, кадастровий номер 4412500000:02:005:0102, яка розташована за адресою: м. Рубіжне, вулиця Будівельників, р-н б. №28 та буде використовуватися для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд технічної інфраструктури (виробництва та розподілення газу, постачання пари та гарячої води, збирання, очищення та розподілення води).
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що оскаржуване рішення є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Луганський окружний адміністративний суд рішенням від 20 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року, позов задовольнив частково. Визнав протиправним та скасовав рішення Рубіжанської міської ради Луганської області (код ЄДРПОУ 26023286, Луганська область, м. Рубіжне, пл. Володимирська, 2) від 27 січня 2021 року № 6/209 "Про надання в оренду земельної ділянки ТОВ "Рубіжтепло". Зобов`язав Рубіжанську міську раду Луганської області (код ЄДРПОУ 26023286, Луганська область, м. Рубіжне, пл. Володимирська, 2) повторно розглянути на найближчому пленарному засіданні заяву ТОВ "Рубіжтепло" від 16 жовтня 2020 року про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання в оренду, терміном на 49 (сорок дев`ять) років, земельну ділянку загальною площею 0,0100 га, кадастровий номер 4412500000:02:005:0102, яка розташована за адресою: м. Рубіжне, вулиця Будівельників, р-н б. №28. Стягнуто на користь ТОВ "Рубіжтепло" (код ЄДРПОУ 38534098, Луганська обл., м. Рубіжне, вул. Заводська, б. 18) за рахунок бюджетних асигнувань Рубіжанської міської ради Луганської області (код ЄДРПОУ 26023286, Луганська область, м. Рубіжне, пл. Володимирська, 2) судові витрати у вигляді судового збору у розмірі 2 270,00 грн. В решті позовних вимог відмовлено.
4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій посилались на те, що виходячи з комплексного аналізу зазначених документів спірну земельну ділянку відведено для передачі в оренду для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд технічної інфраструктури - для будівництва об`єкту забезпечення життєдіяльності населеного пункту, а саме розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування котельної, відповідачем не доведено невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам закону.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 19 січня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Рубіжанської міської ради Луганської області на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 20 липня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та ухвалите нове, яким у задоволенні позову відмовити.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Так, судами не враховано, що виникла невідповідність цільового призначення земельної ділянки. Рубіжанська міська рада надавала дозвіл на розроблення проектів землеустрою з одного виду цільового призначення, а на затвердження від позивача надійшли проекти землеустрою з іншим видом цільового призначення.
Суди обох інстанцій взагалі не брали до уваги КВЦПЗ, не розглядали його та не давали оцінки доводам відповідача з цього приводу.
Крім того скаржник зазначив, що з урахуванням цільового призначення землі, згідно наданого відповідачу витягу, земельна ділянка не може бути надана в оренду без аукціону.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 січня 2022 року вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя (суддя-доповідач): Стеценко С. Г., судді:, Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
8. Ухвалою Верховного Суду від 08 лютого 2022 року касаційну скаргу Рубіжанської міської ради Луганської області на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 20 липня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року - залишено без руху. Надано скаржнику строк у десять днів з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків касаційної скарги.
9. На виконання вимог ухвали Верховного Суду від 08 лютого 2022 року скаржник надіслав клопотання, з якого вбачається, що скаржник усунув недоліки касаційної скарги, встановлені судом касаційної інстанції.
10. Ухвалою Верховного Суду від 04 травня 2022 року відкрито провадження за вищевказаною касаційною скаргою.
11. Ухвалою Верховного Суду від 11 вересня 2023 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 04 червня 2020 року ТОВ "Рубіжтепло" звернулося до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, у якому просило надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 100 (сто) м.кв. (довжина ділянки 10 м, ширина ділянки 10 м) із земель комунальної власності, з метою подальшої передачі в оренду, розташованої за адресою: Луганська обл., м. Рубіжне, в районі будинку № 28 по вулиці Будівельників, для будівництва об`єкту забезпечення життєдіяльності населеного пункту (розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування котельної).
13. За результатами розгляду вказаного клопотання було прийнято рішення Рубіжанської міської ради Луганської області від 24 червня 2020 року № 113/40, яким було вирішено надати дозвіл позивачу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0100 га із земель комунальної власності, з метою передачі в оренду, розташованої за адресою: Луганська обл., м. Рубіжне, вул. Будівельників в районі будинку № 28, для будівництва об`єкту забезпечення життєдіяльності населеного пункту (розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування котельної) з метою забезпечення теплом об`єктів соціальної сфери міста Рубіжне Луганської області.
14. Позивачем із державним підприємством "Центр державного земельного кадастру Луганська регіональна філія" було укладено договір про розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 01 вересня 2020 року № б/н.
15. Державним підприємством "Центр державного земельного кадастру Луганська регіональна філія" було розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі в оренду для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд технічної інфраструктури (J 11.04) - для будівництва об`єкту забезпечення життєдіяльності населеного пункту (розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування котельної) із земель житлової та громадської забудови комунальної власності Рубіжанської міської ради за адресою: Луганська область, м. Рубіжне, вул. Будівельників, р-н б.№ 28.
16. Відповідно до висновку експерта державної експертизи про розгляд документації із землеустрою від 29 вересня 2020 року № 11066/82-20 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі в оренду для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд технічної інфраструктури - для будівництва об`єкту забезпечення життєдіяльності населеного пункту (розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування котельної) із земель житлової та громадської забудови комунальної власності Рубіжанської міської ради за адресою: Луганська область, м. Рубіжне, вул. Будівельників, р-н б.№ 28 відповідає земельному законодавству та прийнятим відповідно до нього нормативно-правовим актам та погоджується.
17. 16 жовтня 2020 року позивач звернувся до відповідача із заявою, в якій просив затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надати в оренду, терміном на 49 (сорок дев`ять) років, земельну ділянку загальною площею 0,0100 га, кадастровий номер 4412500000:02:005:0102, яка розташована за адресою: м. Рубіжне, вулиця Будівельників, р-н б. № 28 та буде використовуватися для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд технічної інфраструктури (виробництва та розподілення газу, постачання пари та гарячої води, збирання, очищення та розподілення води).
18. Відповідачем з огляду на пояснювальну записку Управління землеустрою, архітектури та містобудування Рубіжанської міської ради від 19 жовтня 2020 року № 462 було складено проект рішення "Про надання в оренду земельної ділянки ТОВ "Рубіжтепло", відповідно до якого вирішено затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надати в оренду на 49 (сорок дев`ять) років ТОВ "Рубіжтепло" земельну ділянку (кадастровий номер 4412500000:02:005:0102) із земель комунальної власності (категорія земель: землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення), площею 0,0100 га, розташовану за адресою: Луганської обл., м. Рубіжне, вул. Будівельників, район буд. №28, для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд технічної інфраструктури (виробництва та розподілення газу, постачання пари та гарячої води, збирання, очищення та розподілення води).
19. Вказаний проект був повторно направлено на погодження до спеціалістів міської ради, після чого повторно спрямовано на розгляд депутатської комісії, за результатами якого спеціалісти юридичного відділу міської ради та відділу архітектури та містобудування знайшли ряд зауважень до проекту рішення, а саме:
- рекомендувала винести його на сесію з відмовою, у зв`язку із невідповідністю проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів з урахування інформаційної записки від 19 січня 2021 року начальника управління землеустрою, архітектури та містобудування та окремої думки юридичного відділу, про що складено протокол від 20 січня 2021 року № 9 засідання постійної комісії з питань житлово-комунального господарства, комунальної власності, містобудування та земельних відносин.
20. Згідно із інформацією начальника управління землеустрою, архітектури та містобудування, приймаючи рішення від 24 червня 2020 року № 113/40 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ "Рубіжтепло" Рубіжанська міська рада визначила вид використання земельної ділянки - для будівництва об`єкту забезпечення життєдіяльності населеного пункту (розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування котельної). Вид використання земельної ділянки - для будівництва об`єкту забезпечення життєдіяльності населеного пункту (розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування котельної) визначено також у проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки, тоді як витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку (дата формування 12 жовтня 2020 року, номер НВ-4404826352020) містить загальні відомості про земельну ділянку, в яких визначено вид використання земельної ділянки - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд технічної інфраструктури (виробництва та розподілення газу, постачання пари та гарячої води, збирання, очищення та розподілення води).
В окремій думці начальника юридичного відділу Рубіжанської міської ради від 06 січня 2021 року № 7 зазначено, що наявна очевидна невідповідність проекту землеустрою розробленого для будівництва об`єкту забезпечення життєдіяльності населеного пункту з даними, внесеними до Державного земельного кадастру - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд технічної інфраструктури (виробництва та розподілення газу, постачання пари та гарячої води, збирання, очищення та розподілення води).
21. 27 січня 2021 року відповідачем прийнято рішення № 6/209 "Про надання в оренду земельної ділянки ТОВ "Рубіжтепло", яким відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі в оренду для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд технічної інфраструктури (J 11.04) - для будівництва об`єкту забезпечення життєдіяльності населеного пункту (розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування котельної) із земель житлової та громадської забудови комунальної власності Рубіжанської міської ради за адресою: Луганська область, м. Рубіжне, вул. Будівельників, р-н б.№ 28, у зв`язку із невідповідністю проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, з урахування інформаційної записки від 19 січня 2021 року начальника управління землеустрою, архітектури та містобудування та окремої думки начальника юридичного відділу.
22. Вважаючи вказане рішення відповідача протиправним та таким що порушує права позивача, ТОВ "Рубіжтепло" звернулось до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
24. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. За приписами ч. 1 ст. 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
26. Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
27. Частиною третьою статті 24 Закону № 280/97-ВР визначено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
28. Частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
29. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частина десята статті 59 Закону № 280/97-ВР).
30. У Рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) вказано, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами (часина перша статті 3 Земельного кодексу України в редакції чинній на момент звернення та прийняття рішення, та надалі).
31. Згідно з частиною другою статті 4 Земельного кодексу України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
За приписами статті 5 Земельного кодексу України, земельне законодавство базується на таких принципах: а) поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; б) забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; в) невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; г) забезпечення раціонального використання та охорони земель; ґ) забезпечення гарантій прав на землю; д) пріоритету вимог екологічної безпеки.
32. Пунктами "а"-"в" статті 12 Земельного кодексу України визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
33. Відповідно до статті 15 Земельного кодексу України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, належать: а) здійснення нормативно-правового забезпечення у сфері земельних відносин; б) забезпечення проведення земельної реформи; в) розробка та забезпечення реалізації загальнодержавних, регіональних програм використання та охорони земель; г) забезпечення здійснення землеустрою, моніторингу земель і державного контролю за використанням та охороною земель; ґ) забезпечення проведення державної експертизи документації із землеустрою у випадках та порядку, визначених законом, ведення та адміністрування Державного земельного кадастру, охорони земель, реформування земельних відносин; д) розроблення економічного механізму регулювання земельних відносин; е) участь у розробленні заходів щодо розвитку ринку земель; є) міжнародне співробітництво в галузі земельних відносин; ж) вирішення інших питань, визначених законами України та покладених на нього актами Президента України.