ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 380/4296/22
адміністративне провадження № К/990/20953/23; К/9901/20320/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Білак М.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Львівської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2023 року (судді: Довга О.І., Глушко І.В., Запотічний І.І.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора (відповідач 1), Львівської обласної прокуратури (відповідач 2), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 148 від 13 вересня 2021 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
- -скасувати наказ виконувача обов`язків керівника Львівської обласної прокуратури №2330к від 23 жовтня 2021 року про звільнення позивача з посади заступника керівника Львівської місцевої прокуратури № 2 Львівської області та органів прокуратури з 28 жовтня 2021 року;
- поновити позивача на посаді заступника керівника Львівської місцевої прокуратури № 2 Львівської області з 28 жовтня 2021 року;
- стягнути з Львівської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 29 жовтня 2021 року по день ухвалення судового рішення про поновлення на роботі.
В обґрунтування позову вказує, що П`ятнадцятою кадровою комісією 13 вересня 2021 року прийнято рішення №148 про неуспішне проходження атестації позивачем та недопуск до етапу проходження співбесіди. Зазначає, що рішення є передчасним, невмотивованим та підлягає скасуванню через наявність рішення Четвертої кадрової комісії про внесення позивача до графіку повторного складання іспиту, яким підтверджено факт, що складання іспиту не відбулося з технічних причин. На час прийняття рішення П`ятнадцятою кадровою комісією про неуспішне проходження атестації позивачем було чинним рішення Четвертої кадрової комісії про виключення позивача зі списку осіб, які не склали іспит та внесення його до графіку для повторного складання іспиту.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Позивач з 18 серпня 2008 року по 28 жовтня 2021 року працював в органах прокуратури Львівської області.
Наказом прокурора Львівської області № 629-к від 02 травня 2018 року позивача призначено на посаду заступника керівника Львівської місцевої прокуратури № 2 Львівської області.
У зв`язку зі створенням з 15 березня 2021 року окружних прокуратур і фактичною ліквідацією місцевих прокуратур, наказом виконувача обов`язки керівника Львівської обласної прокуратури № 347 к від 12 березня 2021 року позивачу, заступнику керівника Львівської місцевої прокуратури №2 Львівської області тимчасово визначено з 15 березня 2021 року робоче місце у Франківській окружній прокуратурі м. Львова Львівської області.
Наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (Порядок №221).
У 2019 році позивач подав на ім`я Генерального прокурора заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
03 листопада 2020 року позивач складав іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки з метою проходження другого етапу атестації. З відомості про результат тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки вбачається, що позивач набрав 89 балів за результатами складання вказаного іспиту.
На засіданні Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) 06 листопада 2020 року розглянуто питання про формування списку прокурорів, які 03 листопада 2020 року не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, набравши менше 93 бали. За результатами засідання, згідно з додатком №2 до протоколу № 8 позивача визнано таким, що не склав іспит.
24 листопада 2020 року на засіданні Четвертої кадрової комісії розглядалися заяви прокурорів, зокрема позивача, щодо можливості повторної здачі іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (2 етап) у зв`язку з незадовільним станом здоров`я, інших поважних причин. Згідно з протоколом № 11 заяви прокурорів, зокрема позивача, задоволено, виключено зі списку осіб, які не пройшли іспит та вирішено призначити новий час та дату складання іспиту.
Наказом в.о. Генерального прокурора від 16 липня 2021 року №236 визнано такими, що втратили чинність, зокрема, наказ Генерального прокурора від 10 вересня 2020 року № 425 "Про створення Четвертої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)".
Наказом Генерального прокурора від 22 липня 2021 року № 239 створено нову П`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
П`ятнадцятою кадровою комісією 30 серпня 2021 року прийнято рішення не включати до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки позивача (протокол № 9 від 20 серпня 2021 року). Рішення мотивоване тим, що під час проведення тестування, скарги від позивача до робочої групи не надходило, акти про дострокове завершення тестування не складалися. Сам факт звернення прокурора з заявою про технічні збої програмного забезпечення після неуспішного проходження тестування не є доказом їх наявності.
П`ятнадцятою кадровою комісією прийнято рішення №148 від 13 вересня 2021 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації", у якому зазначено, що позивач неуспішно пройшов атестацію, оскільки за результатами складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички набрав 89 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, а тому, не допускається до етапу проходження співбесіди.
Наказом Львівської обласної прокуратури № 2330 к від 23 жовтня 2021 року на підставі рішення кадрової комісії від 13 вересня 2021 року № 148, позивача звільнено з посади заступника керівника Львівської місцевої прокуратури № 2 Львівської області та органів прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 28 жовтня 2021 року.
Позивач, не погоджуючись з рішенням про неуспішне проходження ним атестації та наказом про звільнення, звернувся до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 08 лютого 2023 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції зазначив, що рішення П`ятнадцятої кадрової комісії відповідає вимогам Закону №113-ІХ і Порядку №221, оскільки позивач за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички набрав 89 балів, що є менше прохідного балу для успішного складення іспиту.
Суд першої інстанції відхилив доводи позивача, викладені в заяві від 13 листопада 2020 року з проханням допустити до повторного складання іспиту в частині поганого самопочуття, оскільки така подана після завершення іспиту та отримання результатів. Доводи позивача в частині перебоїв у роботі комп`ютерної техніки не підтверджені жодними доказами.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2023 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою позовні вимоги задоволені.
Визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №148 від 13 вересня 2021 року "Про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1".
Визнано протиправним та скасовано наказ виконувача обов`язків керівника Львівської обласної прокуратури №2330-к від 23 жовтня 2021 року "Про звільнення ОСОБА_1", яким позивача звільнено з посади заступника керівника Львівської місцевої прокуратури № 2 Львівської області та органів прокуратури з 28 жовтня 2021 року. Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника керівника Львівської місцевої прокуратури №2 Львівської області або на рівнозначній посаді з 29 жовтня 2021 року та зарахувати час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України. Стягнуто з Львівської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 29 жовтня 2021 року по 11 травня 2023 року в сумі 94 2887, 88 грн. з утриманням із цієї суми обов`язкових податків та зборів.
Задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції зазначив, що єдиним можливим правомірним варіантом дій П`ятнадцятої кадрової комісії було визначити позивачу дату складання іспиту на загальні здібності та навички і скласти відповідний графік складання іспитів із включенням до нього позивача. Втім, П`ятнадцята кадрова комісія, не зважаючи на чинне рішення Четвертої кадрової комісії, оформлене протоколом від 24 листопада 2020 року № 11, безпідставно прийняла протилежне за змістом рішення №148.
За висновком апеляційного суду П`ятнадцята кадрова комісія при прийнятті спірного рішення діяла з перевищенням власних повноважень та всупереч Порядків №221 та №233, внаслідок чого позбавила позивача можливості скласти відповідний іспит.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями суду апеляційної інстанції Офіс Генерального прокурора та Львівська обласна прокуратура звернулись з касаційними скаргами, в якій просили скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2023 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційні скарги подані на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Офіс Генерального прокурора та Львівська обласна прокуратура вказують, що судом апеляційної інстанції в цій справі не враховано висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 30 листопада 2022 року у справі № 600/6322/21-а, від 09 лютого 2023 року у справах № 380/21729/21 та № 280/11332/21, від 21 лютого 2023 року у справах № 260/6716/21, № 380/22495/21, № 560/3698/22, № 420/23667/21, від 23 лютого 2023 року у справах № 160/20922/21, № 120/15448/21-а, № 260/6744/21, від 20 квітня 2023 року у справі № 140/13818/21 та ін. щодо порядку застосування положень пункту 7 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора 03 жовтня 2019 року № 221, з урахуванням положень пунктів 16, 17 розділу II Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ та пункту б розділу ІІІ Порядку № 221; пункту 7 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора 17 жовтня 2019 року № 233 щодо повноважень членів кадрових комісій; пункту 8 Порядку № 221, згідно з яким за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Позиція інших учасників справи
Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 червня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Білак М.В., Єресько Л.О.) відкрито касаційне провадження за скаргою Львівської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2023 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 червня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Білак М.В., Єресько Л.О.) відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2023 року.
Ухвалою Верховного Суду від 06 вересня 2023 року призначено справу до розгляду.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом України № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Згідно з пунктом 6 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Згідно з пунктом 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 пункту 7 цього розділу, мають право у строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур, утворення, визначення складу, періоду та порядку роботи яких, здійснюється Генеральним прокурором.
За пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
Відповідно до пунктів 16-18 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
Кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, крім випадків її проходження прокурорами та слідчими органів прокуратури, зазначеними в підпункті 3 пункту 7 цього розділу, забороняється.
У разі успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою може бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, а керівником обласної прокуратури - на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі та в окружній прокуратурі, яка розташована у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури. При цьому переведення прокурора може бути здійснено в орган прокуратури, що є рівнозначним, вищим або нижчим щодо органу прокуратури, в якому він обіймав посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом, з урахуванням вимог щодо стажу роботи в галузі права, визначених у статті 27 Закону України "Про прокуратуру". При переведенні на посаду прокурора окружної прокуратури вимоги щодо стажу, передбачені частиною першою статті 27 Закону України "Про прокуратуру", не поширюються на прокурорів військових прокуратур, які успішно пройшли атестацію.
У разі успішного проходження атестації прокурорами та слідчими військових прокуратур, які є військовослужбовцями, питання про їх звільнення з військової служби вирішується відповідно до Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу" та інших нормативно-правових актів України, якими встановлено порядок проходження громадянами України військової служби, з урахуванням особливостей, визначених цим пунктом.
За пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX, прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 пункту 7 цього розділу, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора за умови настання однієї з таких підстав:
1) неподання прокурором чи слідчим органів прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора чи слідчого органів прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором чи слідчим органів прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі. Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.
Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України "Про прокуратуру".
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.
За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу І Порядку № 221, атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
Відповідно до пунктів 2, 4 розділу І Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
Згідно з пунктом 7 розділу І Порядку № 221 повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних чи інших причин, які не залежали від членів комісії та прокурора, або ж у разі скасування судом рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації комісія призначає новий час (дату) складання прокурором відповідного іспиту чи проведення з ним співбесіди.