ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 вересня 2023 року
м. Київ
справа №560/4304/20
провадження № К/9901/41170/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 травня 2021 року (суддя Ковальчук О.К.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року (головуючий суддя Сапальова Т.В., судді Смілянець Е. С. Капустинський М.М.)
у справі №560/4304/20
за позовом ОСОБА_1
до Хмельницької міської ради
про визнання протиправним, нечинним рішення та зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Хмельницької міської ради, у якому просив (з урахуванням заяви позивача від 13 травня 2021 року про зміну пункту 3 позовних вимог):
- визнати протиправним та таким, що не відповідає Конституції України та Земельному кодексу України, рішення третьої сесії Хмельницької міської ради від 27 вересня 2006 року №16, яким затверджено Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території м. Хмельницького, та рішення Хмельницької міської ради, якими вносились зміни та доповнення до вказаного Положення;
- визнати дії Хмельницької міської ради щодо відмови розглянути клопотання ОСОБА_1 від 14 серпня 2013 року з урахуванням долучених 24 червня 2020 року графічних матеріалів земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) - землі житлової та громадської забудови на території міста Хмельницького протиправними;
- зобов`язати Хмельницьку міську раду розглянути клопотання ОСОБА_1 від 14 серпня 2013 року з урахуванням долучених 13 травня 2021 року графічних матеріалів (земельна ділянка позначена № НОМЕР_1 (додаток 2)) на черговій сесії та надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) - землі житлової та громадської забудови на території міста Хмельницького;
- зобов`язати відшкодувати ОСОБА_1 матеріальні та моральні збитки в сумі 10 000,00 грн.
2. Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 серпня 2020 року було відмовлено у відкритті провадження у справі, з огляду на вимоги пункту 2 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі за текстом - КАС України).
3. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 серпня 2020 року скасовано, а справу направлено до Хмельницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
4. Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 січня 2021 року відкрито провадження у справі і зобов`язано Хмельницьку міську раду опублікувати оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження рішення третьої сесії Хмельницької міської ради від 27 вересня 2006 року №16, яким затверджено Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території м. Хмельницького у виданні, в якому це рішення було або мало бути офіційно оприлюднене. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного рішення, реквізити рішення, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання.
5. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 травня 2021 року, яке було залишене без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
6. Не погодившись з такими судовими рішеннями, ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, ухвалити нове судове рішення, яким його позовні вимоги задовольнити повністю.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що рішенням третьої сесії Хмельницької міської ради від 27 вересня 2006 року №16 затверджено Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території м. Хмельницького.
8. 14 серпня 2013 року ОСОБА_1 подав клопотання про виділення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) - землі житлової та громадської забудови на території міста Хмельницького. До клопотання додано копії паспорта, довідки про склад сім`ї, посвідчення ветерана військової служби.
9. За результатами розгляду звернення позивача, листом управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 02 вересня 2013 року №Н/6922-04-2013 ОСОБА_1 повідомлено про включення його в чергу з надання земельних ділянок для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Його номер у загальному списку черговості 10912, а в пільговому списку - 1862.
10. У 2014 році позивач звернувся до управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради із запитом про надання інформації.
11. Листом управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 05 лютого 2014 року №281/02-01-14 позивача повідомлено про те, що його номер у загальному списку черговості 10915, а в пільговому списку 1862. Відповідно до Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території м. Хмельницького, затвердженого рішенням третьої сесії Хмельницької міської ради від 27 вересня 2006 року №16 (далі - Положення), надання громадянам земельних ділянок у порядку безоплатної їх приватизації для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) на території міста Хмельницького здійснюється виключно у порядку черговості. Розгляд питання щодо виділення позивачу земельної ділянки стане можливим після того, як настане його порядковий номер черги.
12. У 2018 році позивач звертався із запитами про надання інформації, в тому числі до в.о. начальника управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради.
13. Листом управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 22 червня 2018 року №Н/4424-04-18 повідомлено, що питання щодо виділення позивачу земельної ділянки стане можливим після того, як настане порядковий номер його черги.
14. Листом Міністерства юстиції України від 20 липня 2018 року №29264/Н-15640/8.2.1 позивача повідомлено, зокрема, про те, що Земельним кодексом України не встановлено черговості розгляду органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування клопотань громадян про безоплатну передачу їм у власність земельних ділянок із земель державної або комунальної власності.
15. Листом управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 20 серпня 2018 року №Н/5402-02-2018 позивача повідомлено, що згідно з Положенням надання земельних ділянок здійснюється виключно у порядку черговості. Станом на 09 серпня 2018 року його номер у загальному списку черговості 10127 а в,пільговому списку - 1662. Зазначено, що для проведення повної інвентаризації земель міста необхідні великі капітальні вкладення бюджетних коштів. У зв`язку з цим Хмельницька міська рада не може передбачити видатки на одночасне проведення повної інвентаризації земель міста. При цьому, фактично інвентаризація земель проводиться поступово щорічно шляхом оформлення права власності, постійного користування або оренди земельних ділянок.
16. Листом управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 10 вересня 2018 року №Н-26625-18 позивача повідомлено, що згідно з Положенням надання земельних ділянок здійснюється виключно у порядку черговості. Станом на 06 вересня 2018 року його номер у загальному списку черговості 10125, а в пільговому списку 1661.
17. У вересні 2018 позивач звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Хмельницької міської ради, управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради про визнання протиправним та таким, що не відповідає Конституції України та Земельному кодексу України Положення із внесеними змінами та доповненнями; визнання протиправними дій управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради стосовно ненадання йому земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) - землі житлової та громадської забудови на території міста Хмельницького протягом більше п`яти років та зобов`язання надати земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
18. Рішенням від 11 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2019 року і постановою Верховного Суду від 28 січня 2020 року у справі №2240/2962/18, відмовлено у задоволенні позовних вимог.
19. На запит про надання інформації листом від 06 травня 2020 року №Н-24768-20 Хмельницька міська рада поінформувала позивача про розгляд його клопотання від 14 серпня 2013 року та надала відомості земельні ділянки, які надавались протягом 2011-2019 років жителям міста Хмельницького.
20. 24 червня 2020 року позивач подав до міської ради заяву, в якій просив розглянути на черговій сесії міської ради графічні матеріали, на яких зазначене бажане місце розташування земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку на території міста, та копію клопотання від 14 серпня 2013 року про виділення земельної ділянки.
21. Розглянувши зазначене звернення, листом від 17 липня 2020 року № Н-26165-20 Хмельницька міська рада повідомила позивача про те, що клопотання від 14 серпня 2013 року про виділення земельної ділянки розглянуте у 2013 році і, відповідно до частини 2 статті 8 Закону України "Про звернення громадян", не підлягає повторному розгляду. Водночас графічні матеріали, подані позивачем 24 червня 2020 року без відповідного клопотання, розгляду не підлягають.
22. Вважаючи вказану відповідь та рішення третьої сесії Хмельницької міської ради від 27 вересня 2006 року №16, яким затверджене Положення, протиправними, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
23. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог в частині скасування рішення відповідача, суд першої інстанції керувався тим, що рішення третьої сесії Хмельницької міської ради від 27 вересня 2006 року №16, яким затверджено Положення, прийняте в межах повноважень та з дотримання порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". Правомірність Положення №16, була предметом дослідження у справі №2240/2962/18, тому з урахуванням частини 4 статті 78 КАС України факт правомірності вказаного Положення є встановленим та таким, що не потребує доказування.
24. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідача розглянути заяву ОСОБА_1 від 14 серпня 2013 року з урахуванням долучених 24 червня 2020 року графічних матеріалів (додаток 19) на черговій сесії та надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, суд першої інстанції керувався тим, що графічні матеріали, подані позивачем до заяви від 26 червня 2020 року, без відповідного клопотання, складеного з дотриманням частини 6 статті 118 ЗК України, не можуть бути самостійним предметом розгляду на сесії міської ради.
25. Суд апеляційної інстанції з також зазначив про те, що передбачені Положенням та ЗК України процедури отримання земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) є різними за своєю метою та спрямовані на реалізацію різних окремих повноважень органу місцевого самоврядування.
Так, власні повноваження щодо вирішення питань про відведення земельних ділянок для індивідуального будівництва особам, які мають встановлені Законом пільги на отримання земельних ділянок у першочерговому порядку, здійснюються відповідно до Положення.
Натомість делеговані повноваження органу місцевого самоврядування щодо організації землеустрою здійснюються в порядку, передбаченому ЗК України.
Положення №16 затверджено з метою обліку осіб, які мають пільги на отримання земельних ділянок. У зв`язку з цим встановлення черговості осіб, які перебувають на обліку, відповідно до Положення не перешкоджає позивачу звернутися до Хмельницької міської ради з клопотанням, поданим в порядку частини 6 статті 118 ЗК України.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
26. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору не вірно врахували висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 28 січня 2020 року у справі №2240/2962/18. Також ОСОБА_1 посилається на постанову Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі №638/20447/14-а, в якій касаційний суд зазначив про те, що рішення Харківської міської ради від 24 грудня 2018 року № 364/08, яким затверджено "Положення про порядок передачі у власність та (або) надання в оренду громадянам земельних ділянок для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, обслуговування індивідуальних капітальних гаражів та ведення садівництва" встановлює додаткові, не передбачені законом умови реалізації права громадян на отримання земельної ділянки у м. Харкові, тому вказане рішення не відповідає правовому акту вищої сили - ЗК України.
27. Позивач вважає, що суди першої та апеляційної інстанції не надали законної та обґрунтованої відповіді на те, чому підстави для розгляду клопотання від 14 серпня 2013 року з долученими зараз графічними матеріалами відсутні.
28. Крім того, ОСОБА_1 стверджує про те, що громадянам, які знаходяться у чергах під різними номерами, але навіть не в першій сотні, надано земельні ділянки, що свідчить про недотримання вимог Положення №16 щодо черговості надання земельних ділянок.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
29. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
30. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
32. Тож суди попередніх інстанцій мали з`ясувати, зокрема, чи було оскаржуване рішення сільської ради прийнято, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також пропорційно та своєчасно.
(а) щодо дій відповідача з нерозгляду клопотання позивача від 14 серпня 2013 року з урахуванням долучених 24 червня 2020 року графічних матеріалів земельної ділянки
33. У постанові Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а виснувано, що відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);