ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 260/4044/22
адміністративне провадження № К/990/17654/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №260/4044/22
за позовом Мукачівської окружної прокуратури Закарпатської області
в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області
до Комунального некомерційного підприємства "Свалявська міська лікарня" Свалявської міської ради,
за участю третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Свалявської міської ради
про зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою заступника керівника Львівської обласної прокуратури
на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року (головуючий суддя: Дору Ю.Ю.)
і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року (головуючий суддя: Улицький В.З., судді: Кузьмич С.М., Матковська З.М.).
УСТАНОВИВ:
І. Історія справи
У жовтні 2022 року керівник Мукачівської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області (далі - "ГУ ДСНС у Закарпатській області") звернувся до суду із позовом до Комунального некомерційного підприємства "Свалявська міська лікарня" Свалявської міської ради (далі - "КНП "Свалявська міська лікарня" Свалявської міської ради"), за участю третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Свалявської міської ради в якому просив суд:
- зобов`язати КНП "Свалявська міська лікарня" Свалявської міської ради привести у стан готовності захисну споруду №26908, що знаходиться за адресою: вулиця Визволення, 23, місто Свалява, Мукачівського району, Закарпатської області, з метою використання її за призначенням у відповідності до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту", затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 9 липня 2018 року.
У позовній заяві зазначено, що звернення прокурора до суду з цим позовом обумовлено бездіяльністю ГУ ДСНС у Закарпатській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.
Обґрунтовує, що ГУ ДСНС у Закарпатській області як спеціально уповноважений державою орган, знаючи про тривале ігнорування балансоутримувачем необхідності приведення протирадіаційного укриття №26908 у відповідність до вимог Наказу №579, не вживає відповідних заходів з метою зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності.
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2022 року провадження у цій справі за позовом керівника окружної прокуратури було відкрито.
Між тим, після відкриття провадження у цій справі суд з`ясував, що позовна заява не відповідає вимогам статей 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"), тож ухвалою від 3 листопада 2022 року залишив позов без руху за для надання процесуальної можливості прокуророві обґрунтувати правові підстави звернення до суду із цим позовом.
На виконання вимог ухвали Закарпатського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2022 року керівник Мукачівської окружної прокуратури надав суду пояснення, в яких вказує, що чинним законодавством не визначений перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, проте встановлені оціночні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво інтересів держави в суді є можливим та необхідним. Наполягає, що підставою для представництва прокурором інтересів держави у цих спірних правовідносинах є бездіяльність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції держави у спірних правовідносинах, ГУ ДСНС у Закарпатській області (частина третя статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року позовну заяву Мукачівської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Закарпатській області до КНП "Свалявська міська лікарня" Свалявської міської ради, за участю третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Свалявської міської ради, про зобов`язання вчинити дії залишено без розгляду.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року апеляційну скаргу Мукачівської окружної прокуратури Закарпатської області залишено без задоволення, а ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року про залишення позовної заяви без розгляду - без змін.
Так, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток.
Тож, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя.
Суди попередніх інстанцій зауважили, що, зазначивши орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (ГУ ДСНС у Закарпатській області), керівник прокуратури не вказав причини, які перешкоджають зазначеному уповноваженому органу держави виконувати покладені на нього функції державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, які реалізовуються, зокрема, шляхом звернення до суду з відповідними вимогами.
З огляду на наведене, окружний суд залишив без розгляду позовну заяву на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України.
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, керівник Львівської обласної прокуратури звернувся із касаційною скаргою на них до Верховного Суду.
У поданій касаційній скарзі скаржник із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Ухвалою Верховного Суду від 18 травня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Інші учасники справи своїх відзивів на касаційну скаргу не подали. Копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження КНП "Свалявська міська лікарня" Свалявської міської ради отримало 29 травня 2023 року, Свалявська міська рада - 19 травня 2023 року.
ІІ. Мотиви Верховного Суду
Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить із такого.
Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Ключовим питання у цій справі є наявність або відсутність у керівника Мукачівської окружної прокуратури Закарпатської області права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Закарпатській області до КНП "Свалявська міська лікарня" Свалявської міської ради.
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Згідно з частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - "Закон України "Про прокуратуру"") визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Згідно із частиною третьою статті 23 указаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: