ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Власова Ю. Л.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2023 року у справі № 554/10517/16-ц (провадження № 14-76цс22)
за позовом першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури до виконавчого комітету Шевченківської районної у місті Полтаві ради, Шевченківської районної у місті Полтаві ради, ОСОБА_1, ОСОБА_2, треті особи: Полтавська міська рада, Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру, Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради, про визнання недійсним та скасування рішень про надання у власність земельної ділянки, визнання недійсним державного акта про право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння
за касаційною скаргою заступника прокурора Полтавської області на рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року у складі судді Чуванової А. М. та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року у складі колегії суддів Панченка О. О., Одринської Т. В., Пікуля В. П.
У грудні 2016 року перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовною заявою, у якій зазначив, що рішенням виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, затвердженим рішенням Октябрської районної у м. Полтаві ради від 30 жовтня 2008 року, ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проєкту відведення земельної ділянки площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
24 лютого 2009 року рішенням виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради № 87, затвердженим рішенням Октябрської районної у м. Полтаві ради від 26 березня 2009 року, затверджено проєкт відведення та передано у власність ОСОБА_1 зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. 05 червня 2009 року ОСОБА_1 отримав відповідний державний акт на право власності на цю землю.
15 жовтня 2012 року ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу відчужив вказану земельну ділянку на користь ОСОБА_2
23 березня 2013 року заступник прокурора м. Полтави виніс постанову № 48/13 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у діяльності Полтавської міської ради, за результатами якої було встановлено, що вказана земельна ділянка є частиною парку "Перемога", який є об`єктом природно-заповідного фонду та пам`яткою місцевого значення садово-паркового мистецтва.
У зв`язку з виявленими порушеннями до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) внесено відомості № 42014170010000001 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 367 Кримінального кодексу України.
Під час досудового розслідування було встановлено факт незаконного погодження протягом 2009-2010 років висновків проєктів землеустрою щодо надання у власність 17 земельних ділянок на території заповідного парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення - "Перемога", у тому числі й відповідного висновку ОСОБА_1, внаслідок чого останньому незаконно безоплатно передано у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд земельну ділянку загальною площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 .
Вироком Київського районного суду м. Полтави від 23 квітня 2015 року у справі № 552/401/15-к, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Полтавської області від 02 липня 2015 року та ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 19 листопада 2015 року, встановлено незаконність надання у власність указаних земельних ділянок громадянам на території парку "Перемога", у тому числі спірної земельної ділянки ОСОБА_1 .
Незаконність набуття права власності на спірну земельну ділянку також підтверджується обставинами, встановленими постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 20 січня 2014 року у справі № 816/4424/13-а, якою задоволено позов прокурора про скасування рішення XVI сесії Полтавської міської ради VI скликання від 08 грудня 2011 року "Про затвердження технічної документації із землеустрою та оформлення права постійного користування земельною ділянкою за адресою: АДРЕСА_2" (що також віднесено до земель парку "Перемога"), визнано протиправним та скасовано вказане рішення.
Прокурор просив:
- визнати недійсним і скасувати рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, яким ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проєкту відведення зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд;
- визнати недійсним та скасувати рішення сесії Октябрської районної в м. Полтаві ради від 30 жовтня 2008 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502;
- визнати недійсним та скасувати рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87, яким затверджено проєкт відведення та передано у власність ОСОБА_1 зі складу земель житлової чи громадської забудови міста земельну ділянку;
- визнати недійсним та скасувати рішення сесії Октябрської районної в м. Полтаві ради від 26 березня 2009 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87;
- визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯИ № 517556 від 05 червня 2009 року;
- витребувати із чужого незаконного володіння ОСОБА_2 земельну ділянку площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 з кадастровим номером 5310137000:15:017:0020, вартістю 109 877 грн до земель запасу Полтавської міської ради.
29 травня 2017 року рішенням Октябрського районного суду м. Полтави у задоволенні позову відмовлено.
Рішенням мотивоване тим, що при передачі у власність ОСОБА_1 спірної земельної ділянки дійсно мало місце порушення вимог земельного законодавства, а саме щодо надання дозволу на виготовлення проєкту відведення земельної ділянки та погодження проєкту землеустрою - не були чітко встановлені межі парку " Перемога", не відбулися зміни цільового призначення земельної ділянки для житлової і громадської забудови, розроблений проєкт землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок та технічної документації не відповідав вимогам Земельного кодексу України (далі - ЗК України), Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон № 858-IV). Однак у подальшому оскаржувані рішення було прийнято в межах компетенції відповідачів - виконавчого комітету Шевченківської (Октябрської) районної в м. Полтаві ради та Шевченківської (Октябрської) районної в м. Полтава, у діях яких жодних порушень не встановлено.
ОСОБА_1 у встановленому законом порядку отримав державний акт про право власності на земельну ділянку площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1, а тому є добросовісним набувачем, оскільки жодних доказів вважати, що останній був обізнаний про наявність порушень земельного законодавства або ж сам умисно сприяв такому порушенню, суду не надано. У подальшому останній уклав договір купівлі-продажу вказаної земельної ділянки з ОСОБА_2, яка також є добросовісним набувачем.
З урахуванням положень статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) про право мирного володіння своїм майном суд зробив висновок, що у задоволенні позовних вимог прокурора слід відмовити через їх необґрунтованість.
19 вересня 2017 року рішенням Апеляційного суду Полтавської області апеляційну скаргу заступника прокурора Полтавської області задоволено частково, рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 29 травня 2017 року скасовано та ухвалено нове рішення про відмову в задоволенні позову у зв`язку зі спливом позовної давності.
Суд керувався тим, що перебіг позовної давності для прокурора розпочався 20 червня 2013 року, а закінчився 20 червня 2016 року. До суду з позовом в інтересах територіальної громади (Полтавської міської ради) прокурор звернувся 16 грудня 2016 року, тобто поза межами строку давності.
28 серпня 2019 року постановою Верховного Суду рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 29 травня 2017 року та рішення Апеляційного суду Полтавської області від 19 вересня 2017 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції мотивована тим, що суди не перевірили та не встановили наявності виключного випадку для подачі цього позову Полтавською місцевою прокуратурою Полтавської області. Зокрема, не з`ясували, який суб`єкт владних повноважень не здійснює чи неналежним чином здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави або ж що такий суб`єкт владних повноважень відсутній.
21 листопада 2019 року рішенням Октябрського районного суду м. Полтави в задоволенні позову прокурора відмовлено.
Рішення мотивовано тим, що позивачем у справі беззаперечно доведено факт незаконності передачі органом місцевого самоврядування спірної земельної ділянки природно-заповідного фонду у приватну власність, що суперечить нормам чинного законодавства. З урахуванням поданих відповідачами заяв та на підставі вимог статті 256 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) у задоволенні позовних вимог про визнання недійсним та скасування рішень про надання у власність земельної ділянки, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку відмовлено за пропуском позовної давності. Підстав для задоволення вимоги позивача про витребування із чужого незаконного володіння спірної земельної ділянки суд не вбачав, оскільки відповідач набув право власності на вказану земельну ділянку на підставі договору купівлі-продажу від 15 жовтня 2012 року, який є чинним і сторонами у встановленому законом порядку не оскаржений, а тому витребування вказаного майна з його володіння у порядку, визначеному статтями 387, 1213 ЦК України, суд першої інстанції визнав безпідставним.
12 березня 2020 року постановою Полтавського апеляційного суду залишено без змін рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року з тих підстав, що землі під об`єктами природно-заповідного фонду не можуть передаватись у приватну власність, а тому суд першої інстанції зробив правильний висновок, що розроблені проєкти землеустрою щодо відведення у власність спірної земельної ділянки площею 1000 кв. м, а також прийняті з цього приводу оскаржувані рішення органу місцевого самоврядування не відповідають вимогам закону. Однак апеляційний суд також вважав, що прокурор звернувся до суду з пропуском строку давності, а тому погодився з рішенням суду про відмову в задоволенні його вимог з цих підстав.
У квітні 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника прокурора Полтавської області на рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року, в якій він просить скасувати оскаржувані судові рішення та постановити нове судове рішення про задоволення позовних вимог.
Касаційна скарга мотивована тим, що визначальним при дослідженні питання пропуску позовної давності є обізнаність потенційного позивача про факт порушення його права, а не поінформованість про певні обставини щодо обліку майна чи його передачі. Так, перевірка, що проводилася у 2013 році, стосувалася законності прийнятого рішення Полтавської міської ради, а не рішень виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради, а отже, отримана в ході перевірки інформація на той час не свідчила про наявність порушеного права та законних інтересів держави.
Прокурор посилався на те, що апеляційний суд, застосувавши положення статей 256, 257, 261, 267 ЦК України, не врахував висновків щодо застосування цих норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 554/10377/16-ц, від 30 жовтня 2019 року у справі № 554/8661/16-ц, у яких при дослідженні аналогічних правовідносин вказано, що перебіг позовної давності розпочався з моменту внесення відомостей до ЄРДР, тобто з 25 січня 2014 року. Відтак, звернувшись до суду у грудні 2016 року, він не пропустив позовної давності.
Крім того, прокурор наголосив, що суди не взяли до уваги висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц, згідно з яким у спорах щодо земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації тощо.
27 липня 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, посилаючись на вимоги частини третьої статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
Колегія суддів керувалася тим, що у справі № 911/2325/18 за позовом першого заступника прокурора Київської області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Грінінвест" про витребування з незаконного володіння земельної ділянки в порядку статті 388 ЦК України (земельна ділянка розташована в межах земель природно-заповідного фонду) Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду зробив висновок, що для відновлення права власності держави на незаконно вилучену земельну ділянку ефективним способом захисту є віндикаційний позов, до якого застосуванню підлягає загальний строк звернення до суду з позовом.
Колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду із зазначеним висновком не погоджувалася та вважала, що зайняття (заволодіння) громадянами та юридичними особами земельної ділянки природно-заповідного фонду з порушенням положень ЗК України та Закону України від 16 червня 1992 року № 2456-XII "Про природно-заповідний фонд України" (далі - Закон № 2456-XII) треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу про зобов`язання повернути земельну ділянку слід розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки. Тому від вищенаведених висновків Касаційного господарського суду, зроблених у постанові від 26 лютого 2020 року у справі № 911/2325/18, потрібно відступити.
20 червня 2023 року постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу заступника прокурора Полтавської області задоволено частково. Рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 21 листопада 2019 року та постанову Полтавського апеляційного суду від 12 березня 2020 року скасовано. Ухвалено у справі нове рішення. Позов першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури задоволено частково. Повернуто територіальній громаді міста Полтави земельну ділянку на АДРЕСА_1, площею 1000 кв. м із кадастровим номером 5310137000:15:017:0020. Відмовлено у задоволенні позову про визнання незаконними та скасування рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, рішення сесії Октябрської районної в м. Полтаві ради від 30 жовтня 2008 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 28 жовтня 2008 року № 502, рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87, яким затверджено проєкт відведення та передано у власність ОСОБА_1 із земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку, рішення сесії Октябрської районної в м. Полтаві ради від 26 березня 2009 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної в м. Полтаві ради від 24 лютого 2009 року № 87, а також про визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку серії ЯИ № 517556 від 05 червня 2009 року. Вирішено питання про розподіл судових витрат.
Постанова мотивована тим, що за обставин цієї справи, наявності суспільного інтересу у поверненні земельної ділянки територіальній громаді міста Полтави, зокрема підвищеного суспільного інтересу до збереження парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва "Перемога" як об`єкта природно-заповідного фонду, прокурор мав звернутися до суду для захисту відповідних публічних інтересів держави.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що фізичні особи можуть володіти земельними ділянками природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, але виключно у разі, якщо вони ними володіли на час створення об`єкта природно-заповідного фонду. При цьому набуття права приватної власності на землі, які вже віднесені до земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, положеннями ЗК України, Закону № 2456-XII та інших нормативно-правових актів України заборонено.
І органи місцевого самоврядування, і фізичні особи-відповідачі знали чи повинні були знати про неможливість всупереч закону передання й отримання у приватну власність земельної ділянки на території парку "Перемога". Отже, втручання судом у право ОСОБА_2 мирно володіти цією ділянкою відповідає закону.
Зайняття земельної ділянки природно-заповідного фонду з порушенням ЗК України та Закону № 2456-XII потрібно розглядати як порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади, що не пов`язане з позбавленням власника володіння відповідною земельною ділянкою, навіть якщо інша особа зареєструвала її право приватної власності на цю ділянку.
За таких умов, ефективним способом судового захисту щодо повернення земельної ділянки природно-заповідного фонду власнику є негаторний, а не віндикаційний позов.
Приписи про застосування позовної давності поширюються, зокрема, на позови про витребування майна з чужого незаконного володіння (віндикаційний позов). Натомість негаторний позов може бути пред`явлений позивачем упродовж усього часу, поки існує відповідне правопорушення.
Велика Палата Верховного Суду виснувала, що суди першої й апеляційної інстанцій, правильно встановивши всі обставини справи, зокрема, незаконність передачі органами місцевого самоврядування земельної ділянки у приватну власність, що суперечить нормам чинного законодавства, мали підстави для задоволення позовних вимог. Однак вони помилково вважали застосовними до спірних правовідносин приписи статей 387і 388 ЦК України, а не статті 391 цього Кодексу і безпідставно відмовили у задоволенні вимоги прокурора, спрямованої на повернення земельної ділянки територіальній громаді міста Полтави.
Власник земельної ділянки може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку. Однак, беручи до уваги те, що оскаржені рішення органів місцевого самоврядування не стосуються ОСОБА_2 як останньої набувачки земельної ділянки, вимоги прокурора про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування, на підставі яких земельну ділянку було оформлено за ОСОБА_1, не призводять відновлення порушеного права територіальної громади міста Полтави. За таких обставин у задоволенні позову в цій частині слід відмовити.
Не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для усунення перешкод територіальній громаді у користуванні та розпорядженні земельною ділянкою і визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку серії ЯИ № 517556 від 05 червня 2009 року, а тому в задоволенні цієї позовної вимоги слід також відмовити.
Велика Палата Верховного Суду конкретизувала висновок, наведений у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 26 лютого 2020 року у справі № 911/2325/18, вказавши, що зайняття фізичними та юридичними особами земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, не пов`язане із позбавленням власника цих ділянок володіння ними. Вказане стосується і тих випадків, коли право приватної власності на земельні ділянки природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення було зареєстровано на підставі неправомірних рішень про передачу таких земель у власність фізичних чи юридичних осіб. Такі рішення не створюють ті юридичні наслідки, на які вони спрямовані. Вимогу про усунення перешкод державі чи відповідній територіальній громаді у користуванні чи розпорядженні такими земельними ділянками можна заявити впродовж усього часу, поки триває відповідне порушення.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що і ОСОБА_1, і ОСОБА_2 як мешканці міста Полтави не могли не знати про те, що земельна ділянка знаходиться у межах парку "Перемога", розміщеному у цьому місті. Проявивши розумну обачність вони могли і повинні були знати про те, що ця ділянка розташована у міському парку, який впродовж десятків років є об`єктом природно-заповідного фонду. Тому немає підстав вважати, що у спірній ситуації мали місце недобросовісні дії лише боку органів місцевого самоврядування. Крім того, законодавство України надає ОСОБА_1 та ОСОБА_2 як сторонам відповідного договору купівлі-продажу ефективні засоби відновлення їхніх прав, якими вони на цей час, виходячи зі змісту матеріалів справи, не скористалися.
Рішення суду про усунення перешкод територіальній громаді з боку ОСОБА_2 у користуванні парком-пам`яткою садово-паркового мистецтва відповідатиме та є пропорційним легітимній меті.
Велика Палата Верховного Суду звернула увагу, що під час розгляду цієї справи ОСОБА_2 розпорядилася своїми процесуальними правами та не заявила зустрічний позов про відшкодування шкоди у зв`язку із заявленою до неї вимогою. Законодавство України надає ОСОБА_2 після завершення цього судового процесу додаткові ефективні засоби юридичного захисту. Вона не позбавлена можливості відновити своє право, зокрема, пред`явивши вимогу до ОСОБА_1, в якого придбала земельну ділянку, про відшкодування збитків на підставі статті 661 ЦК України.
Не погоджуємося з висновками Великої Палати Верховного Суду, тому відповідно до частини третьої статті 35 ЦПК України висловлюємо окрему думку.
Щодо підстав звернення прокурора до суду
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Відповідно до частини другої статті 3 ЦПК України (тут і далі - у редакції, чинній на момент подання позову) у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
Статтею 45 ЦПК України було визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 45 ЦПК України, в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.
На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 45 ЦПК України, можуть звернутися до суду з позовною заявою або брати участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.
Конституційний Суд України у Рішенні від 08 квітня 1999 року в справі № 1-1/99 за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказав, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладенообов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.
Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів РадиЄвропи державам-учасникам "Про роль публічних обвинувачів поза системоюкримінальної юстиції", прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданнізаступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальноїюстиції, їх місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічніінтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша). Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII).
Згідно зі статтю 1 Закону № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII).
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі "Менчинська проти Росії" (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).
Згідно із частиною другою статті 45 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 цього Кодексу.
Відповідно до вимог абзаців першого і другого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).
Таким чином, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Така правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
У зазначеній постанові Велика Палата Верховного Суду конкретизувала висновок Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Вказала, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII, застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.
У справі, що переглядається, до суду з позовом про примусове припинення права власності відповідача на належну йому земельну ділянку звернувся перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури.
Підставою подання позову прокурор зазначив статтю 23 Закону № 1697-VII та частину другу статті 45 ЦПК України і послався на те, що унаслідок противоправних дій органу місцевого самоврядування щодо розпорядження спірною земельною ділянкою територіальна громада міста Полтави втратить можливість користуватися землями природно-заповідного фонду для задоволення естетичних потреб та відпочинку (а. с. 14, 15, т. 1).
При цьому позов заявлено прокурором самостійно. Прокурор зазначив, що Полтавська міська рада як орган, що представляє інтереси територіальної громади міста Полтави та є законним власником спірної земельної ділянки, яка на момент розпорядження нею відповідачем належала до земель комунальної власності, заходів для її повернення до комунальної власності не вживала, заперечувала проти позовних вимог прокурора. Центральний орган виконавчої влади, на який покладено функції здійснення державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, на думку прокурора, відсутній (а. с. 12, 13, т. 1).
Згідно з абзацом четвертим статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.