ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 серпня 2023 року
м. Київ
справа №160/7132/19
провадження № К/9901/32166/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2020 року (у складі колегії суддів: головуючого судді: Дурасової Ю.В., суддів: Божко Л.А., Лукманової О.М.) у справі №160/7132/19,
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області (далі-відповідач), в якому просив:
визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області №148-д від 22.07.2019 "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1".
2. Позов обґрунтовано тим, що наказ Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області №148-д від 22.07.2019 є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки згода на переведення на роботу (службу) в іншу місцевість, шляхом визначення робочого місця в іншій місцевості, а саме з міста Нікополь до міста Кривий Ріг позивачем не надавалась, про що зазначалось у зверненні від 10.06.2019, поясненнях згідно з окремим дорученням № 208-ОД від 12.06.2019 року та поясненнях від 27.06.2019 на лист №5431-16/04 від 20.06.2019 Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області; про зміну істотних умов служби та їх причини позивача не попереджали.
3. Позивач вказував на те, що у тексті оскаржуваного наказу не міститься жодної інформації щодо факту дисциплінарного проступку начебто вчиненого позивачем, факту недотримання правил внутрішнього трудового розпорядку або порушення виконавської та трудової дисципліни; також оскаржуваний наказ не містить жодних відомостей щодо дати, часу дисциплінарного проступку вчиненого позивачем. Крім того, позивач зазначав, що він не був ознайомлений з усіма матеріалами дисциплінарної справи, внаслідок чого був позбавлений можливості вносити зауваження до висновку, клопотання, надавати пояснення та докази.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.11.2019 в задоволенні позову відмовлено.
5. Суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті Головним управлінням Держпраці у Дніпропетровській області наказу від 22.07.2019 № 148-д "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1" відповідно до пункту 12 частини 2 статті 65 та пункту 2 частини 1 статті 66 Закону 889-VIII за прогул державного службовця без поважних причин, відповідач діяв у порядку, спосіб та в межах наданих йому повноважень, а застосований вид дисциплінарного стягнення в розрізі положень Закону №889-VIII, у повній мірі відповідає дисциплінарному проступку, що був допущений позивачем.
6. Суд першої інстанцій дійшов висновків, що зміна робочого місця державного службовця в межах конкретного державного органу без зміни спеціальності, кваліфікації, посади, посадових обов`язків, розміру заробітної плати, пільг, переваг, соціально-побутового забезпечення, тобто без зміни умов трудового договору, не є переведенням відповідно до статті 41 Закону №889-VIII, яке передбачає зміну посади, посадових обов`язків або місця розташування державного органу, не веде до зміни істотних умов державної служби і не потребує згоди працівника; при цьому, в законодавстві не міститься жодних норм щодо переміщення робочого місця державного службовця до іншого населеного пункту у випадку, коли до сфери обслуговування державного органу належить декілька адміністративних територіальних одиниць.
7. Окремо суд першої інстанції зазначав, що записи у трудовій книжці позивача також не містять відомостей щодо здійснення трудової діяльності в іншому структурному підрозділі, який знаходиться у м. Нікополь.
8. Посилання позивача на статтю 32 КЗпП України суд першої інстанції вважав помилковим, оскільки саме нормами статей 41 та 43 Закону №889-VIII врегульовані відносини щодо переведення державного службовця на іншу посаду (роботу) та переведення на іншу посаду у зв`язку із зміною істотних умов державної служби, а тому застосування до цих правовідносин трудового законодавства, зокрема статті 32 КЗпП України, суперечить вимогам частин 2 та 3 статті 5 Закону №889-VIII.
9. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29.07.2020 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.11.2019 скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області №148-д від 22.07.2019 "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1".
Стягнено за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області на користь ОСОБА_1 судові витрати у розмірі 1921 (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна) грн.
10. Колегія суддів апеляційного суду зауважувала, що наказом Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області від 07.06.2019 №126 "Про визначення робочого місця ОСОБА_1" визначено робоче місце головному державному інспектору відділу нагляду у металургії, машинобудуванні, котлонагляді та за підйомними спорудами Криворізького гірничопромислового управління Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області ОСОБА_1 в приміщені ДП "Криворізький експертно-технічний центр Держпраці" розташованому за адресою: м. Кривий Ріг, вул. М. Світальського, 1К з 10.06.2019; вказаний наказ від 07.06.2019 №126 позивачем не оскаржувався і на час ухвалення судового рішення час не скасований, отже був чинним; водночас вказаному наказу від 07.06.2019 №126 надана оцінка в рішенні Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.12.2019 року у справі №160/9533/19, та в постанові Третього апеляційного адміністративного суду від 07.07.2020 у справі №160/9533/19.
11. Суд апеляційної інстанції, з посиланням на норми частини 4 статті 78 КАС України, вказував, що в постанові Третього апеляційного адміністративного суду від 07.07.2020 у справі №160/9533/19 щодо наказу від 07.06.2019 №126 про визначення робочого місця ОСОБА_1 зазначено, що зміна робочого місця державного службовця в межах одного органу, однієї тієї ж посади, не є переведенням відповідно до ст. 41 Закону №889-VIII, яке передбачає зміну посади, зміну посадових обов`язків або місця розташування підприємства; також у вказаному рішенні суду зазначено, що доводи позивача про те, що ним 10.06.2019 була направлена вимога про скасування вказаного наказу (від 07.06.2019 №126) і ним не було отримано підтвердження вказаного наказу, а тому наказ вважається скасованим відповідно до вимог ст. 9 Закону України "Про державну службу" - є безпідставними, оскільки на вказане звернення позивача була надана відповідь від 12.06.2019 за підписом т.в.о. начальника Кадченко В., в якій зазначається, що вказаний наказ видано в межах повноважень та відповідно до ч. 3 ст. 29 КЗпП України, ч. 3 ст. 5, п. 12 ч. 2 ст. 17 Закону України "Про державну службу"; вказана відповідь була направлена рекомендованим листом на адресу позивача 13.06.2019 та отримана позивачем 18.06.2019; крім іншого вказана відповідь була надіслана на електронну адресу позивача 12.06.2019.
12. Водночас, посилаючись на положення частини 7 статті 78 КАС України колегія суддів апеляційного суду вважала за можливе надати оцінку правомірності дій відповідача щодо визначення робочого місця ОСОБА_1 в місті Кривий Ріг (з 10.06.2019), оскільки накладення на позивача дисциплінарного стягнення у вигляді догани за прогул є наслідком саме визначення робочого місця ОСОБА_1 в місті Кривий Ріг без погодження з позивачем (наказ від 07.06.2019 №126 про визначення робочого місця ОСОБА_1 ).
13. Суд апеляційної інстанції, із посиланням на частину 4 статті 43 Закону України "Про державну службу", вважав, що в силу наказу від 07.06.2019 №126 "Про визначення робочого місця ОСОБА_1" відбулися істотні зміни в роботі позивача, оскільки відповідач визначив місце роботи позивача в іншому населеному пункті; до прийняття наказу від 07.06.2019 №126 "Про визначення робочого місця ОСОБА_1" позивач працював у місті Нікополь, при цьому, вказаним наказом, його місце роботи було визначено в м. Кривий Ріг.
14. Суд апеляційної інстанції не погодився із позицією відповідача про те, що не можна до даних правовідносин застосувати п. 5 частини 3 ст. 43 Закону України "Про державну службу" - зміна місця розташування державного органу (у разі його переміщення до іншого населеного пункту), оскільки не відбулася зміна місця розташування державного органу до іншого населеного пункту. Колегія суддів апеляційного суду зазначала, що Наказ від 07.06.2019 №126 "Про визначення робочого місця ОСОБА_1" виданий з урахуванням ч. 3 ст. 29 КЗпП України, а отже на правовідносини між позивачем та відповідачем розповсюджуються норми КЗпП України, які не врегульовані нормами Закону України "Про державну службу"; статтею 29 КЗпП України визначено обов`язок власника або уповноваженого ним органу проінструктувати працівника і визначити йому робоче місце.
15. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що вказана норма передбачає обов`язок відповідача визначити не тільки робоче місце для працівника, а й роз`яснити працівникові його права і обов`язки та проінформувати під розписку про умови праці, наявність на робочому місці, де він буде працювати, натомість, матеріали справи не містять даних, що відповідачем виконані вищевказані норми КЗпП України при прийнятті Наказу від 07.06.2019 №126 "Про визначення робочого місця ОСОБА_1", та матеріали справи не містять доказів, що позивачу роз`яснено під розписку про умови праці та про те, де позивач буде працювати, починаючи з 10.06.2019.
16. Суд апеляційної інстанції зауважував, що а силу статті 32 КЗпП України, переведенням на іншу роботу вважається зміна істотних умов праці, а саме переведення на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації, а також переведення на роботу на інше підприємство, в установу, організацію або в іншу місцевість, хоча б разом з підприємством, установою, організацією, допускається тільки за згодою працівника, за винятком випадків, передбачених у статті 33 цього Кодексу та в інших випадках, передбачених законодавством; таким чином переведення працівника в іншу місцевість допускається тільки за згодою працівника. На переконання апеляційного суду, оскільки матеріали справи не містять згоди позивача на переведення його в іншу місцевість, а саме визначення місця роботи не в місті Нікополь (де він працював до прийняття наказу від 07.06.2019 №126), а в іншій місцевості - в місті Кривий Ріг, то таке визначення місця роботи відповідачем дійсно є фактичним переведення особи на роботу в іншу місцевість без згоди працівника, що є порушенням трудового законодавства України.
17. Суд апеляційної інстанції вважав, що протиправне прийняття відповідачем Наказу від 07.06.2019 №126 "Про визначення робочого місця ОСОБА_1" стало наслідком притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності за прогул; однак, вищезазначені обставини дають підстави для висновку, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не діяв у відповідності до норм законодавства України при накладенні на позивача дисциплінарного стягнення за прогул.
Короткий зміст вимог касаційної скарги, відзиву на неї та додаткових пояснень
18. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, Головне управління Держпраці у Дніпропетровській області звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29.07.2020 та залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.11.2019 у справі №160/7132/19.
19. В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду в правовідносинах стосовно питання застосування норми права у подібних правовідносинах (пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України), а саме: чи є переведення та чи веде до зміни істотних умов державної служби, що потребує згоди працівника, переміщення робочого місця державного службовця до іншого населеного пункту у випадку, коли до сфери обслуговування державного органу належить декілька адміністративних територіальних одиниць.
20. Скаржник вважає, що зміна робочого місця державного службовця в межах конкретного державного органу без зміни спеціальності, кваліфікації, посади, посадових обов`язків, розміру заробітної плати, пільг, переваг, соціально-побутового забезпечення, тобто без зміни умов трудового договору, не є переведенням відповідно до статті 41 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 №889-VIII, яке передбачає зміну посади, посадових обов`язків або місця розташування державного органу, не веде до зміни істотних умов державної служби і не потребує згоди працівника.
21. Відповідач зауважує, що в законодавстві жодним чином не міститься ніяких норм щодо переміщення робочого місця державного службовця до іншого населеного пункту у випадку, коли до сфери обслуговування державного органу належить декілька адміністративних територіальних одиниць; законодавством, зокрема, статтею 32 КЗпП України, визначено, що не вважається переведенням на іншу роботу і не потребує згоди працівника переміщення його на тому ж самому підприємстві, в установі, організації на інше робоче місце, в інший структурний підрозділ у тій же місцевості, доручення роботи на іншому механізмі або агрегаті у межах спеціальності, кваліфікації чи посади, обумовленої трудовим договором.
22. Тобто, на переконання касатора, керуючись нормами Закону України "Про державну службу", з урахуванням норм К3пП України, власник або уповноважений ним орган має право у будь-яких випадках виробничої потреби доручити працювати працівникові на іншому робочому місці, адже така зміна в умовах праці не порушує умови трудового договору і не пов?язана із змінами в оплаті праці, режиму роботи, пільгами тощо.
23. Зазначаючи про порушення норм матеріального і процесуального права, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, не надав йому (рішенню) належної оцінки в рамках предмету спору та надав оцінку правомірності дій відповідача щодо визначення робочого місця ОСОБА_1 в місті Кривий Ріг, тобто вийшов за межі апеляційної скарги та заявлених у першій інстанції позовних вимог. Водночас, як вказує касатор, суд першої інстанції вірно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
24. До Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану відповідачем постанову - без змін.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
25. Касаційна скарга Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області до Верховного Суду надійшла 26 листопада 2020 року.
26. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26.11.2020 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
27. Ухвалою Верховного Суду від 14 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2020 року у справі №160/7132/19.
28. Ухвалою Верховного Суду від 30.08.2023 дану справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
29. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області №24-к від 11.06.2015 позивача призначено на посаду головного державного інспектора відділу нагляду у металургії, машинобудуванні, котлонагляді та за підйомними спорудами Криворізького гірничопромислового управління з 11 червня 2015 року.
30. Також, Наказом Головного управління від 16 жовтня 2015 року №50 "Про визначення робочих місць працівників Головного управління" було визначено робоче місце працівникам відділу нагляду у металургії, машинобудуванні, котлонагляді та за підйомними спорудами Криворізького гірничопромислового управління Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області, в тому числі, головному державному інспектору цього ж відділу ОСОБА_1, в службових приміщеннях ПАТ "Арселорміттал Кривий Ріг" за адресою: м. Кривий Ріг, вул.Орджонікідзе, 1.
31. У подальшому, наказом Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області від 21.11.2016 №388 "Про визначення робочих місць працівників Головного управління" головному державному інспектору ОСОБА_1 (одному із працівників відділу нагляду у металургії, машинобудуванні, котлонагляді та за підйомними спорудами Криворізького гірничопромислового управління), у зв`язку із службовою необхідністю, було визначено робоче місце в приміщенні ДП "Придніпровський експертно-технічний центр Держпраці" за адресою: м. Нікополь, вул.Електрометалургів, буд. 56.
32. Службовою запискою від 01.04.2019 начальник відділу нагляду у металургії, машинобудуванні, котлонагляді та за підйомними спорудами Криворізького гірничопромислового управління Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області Губаренко В.С. повідомив керівника Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області про недоцільність закріплення робочого місці головного державного інспектора ОСОБА_1 та запропонував визначити йому робоче місце у м. Кривий Ріг, за місцем розташування відділу, з обґрунтуванням службової необхідності.
33. Заступник начальника Криворізького гірничопромислового правління Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області - начальник відділу нагляду у металургії, машинобудуванні, котлонагляді та за підйомними спорудами Криворізького гірничопромислового управління Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області Бондар Д.А. та заступник начальника відділу нагляду у металургії, машинобудуванні, котлонагляді та за підйомними спорудами Криворізького гірничопромислового управління Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області Кудін М.В. службовою запискою від 05 червня 2019 року повідомили керівника Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області про недоцільність закріплення робочого місця головного державного інспектора ОСОБА_1 в м. Нікополь із пропозицією визначити йому робоче місце у м. Кривий Ріг, за місцем розташування відділу, з обґрунтуванням службової необхідності.
34. 10.06.2019, під час перебування у службовому відрядженні в м. Кривий Ріг, позивача ознайомлено із наказом Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області від 07.06.2019 року № 126 "Про визначення робочого місця ОСОБА_1" головному державному інспектору відділу нагляду у металургії, машинобудуванні, котлонагляді та за підйомними спорудами Криворізького гірничопромислового управління Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області ОСОБА_1 у приміщенні Криворізького гірничопромислового управління за адресою м. Кривий Ріг, вул. М. Свитальського, 1К.
35. Позивач не погодився із вищезазначеним наказом, обґрунтовуючи це тим, що фактично відбулось переведення, шляхом визначення робочого місця в іншій місцевості. При цьому, згода на переведення на роботу (службу) в іншу місцевість, шляхом визначення робочого місця в іншій місцевості, а саме з міста Нікополь в місто Кривий Ріг позивачем не надавалась, про що зазначалось в зверненні від 10.06.2019, поясненнях згідно з окремим дорученням №208-ОД від 12.06.2019 та поясненнях від 27.06.2019 року на лист Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області. Про зміну істотних умов державної служби та її причини позивача також не повідомляли.
36. Згідно наказу тимчасово виконуючого обов`язки начальника Головного управління Катченка В.Є. від 05.07.2019 № 129-д "Про дисциплінарні провадження щодо ОСОБА_1" відкрито дисциплінарне провадження щодо ОСОБА_1, головного державного інспектора відділу нагляду у металургії, машинобудуванні, котлонагляді та за підйомними спорудами Криворізького гірничопромислового управління. Дисциплінарне провадження здійснено в період з 05.07.2019 по 31.07.2019.
37. Підставою для відкриття дисциплінарного провадження стала відсутність позивача на робочому місці, визначеному наказом Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області від 07.06.2019 № 126 "Про визначення робочого місця ОСОБА_1" в приміщенні Криворізького гірничопромислового управління за адресою м. Кривий Ріг, вул. М. Свитальського, 1К.
38. Наказом тимчасового виконуючого обов`язки начальника Головного управління Катченка В.Є. від 22.07.2019 № 148-д "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1" за прогул державного службовця без поважних причин позивачу оголошено догану.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
39. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
40. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).
41. Згідно з частиною 3 статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
42. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
43. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
44. Предметом даного спору є правомірність/протиправність наказу Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області №148-д від 22.07.2019 "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1".
45. Позивач зазначав, що на нього безпідставно накладено дисциплінарне стягнення за прогул, оскільки без його згоди фактично відбулося переведення на роботу (службу) в іншу місцевість, шляхом визначення робочого місця в іншій місцевості, а саме з міста Нікополь в місто Кривий Ріг. Натомість, відповідач зазначав, що в силу наказу від 07.06.2019 №126 визначено робоче місце ОСОБА_1 в місті Кривий Ріг, оскільки позивач був відсутній на робочому місті в м. Кривий Ріг, то його притягнуто до дисциплінарної відповідальності за прогул без поважних причин.
46. Верховний Суд зауважує, що Закон України "Про державну службу" є спеціальним нормативно-правовим актом, що визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.