ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 серпня 2023 року
м. Київ
справа №260/1602/19
провадження № К/9901/39390/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Полянської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області
на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 02 червня 2021 року, додаткове рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 01 липня 2021 року (суддя Луцович М.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2021 року (головуючий суддя Большакова О.О., судді Кочмар В.Я., Курилець А.Р.)
у справі №260/1602/19
за позовом Полянської сільської ради Мукачівського району
до Закарпатської обласної ради,
третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Товариства з обмеженою відповідальністю "Санаторій "Квітка Полонини"
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2019 року Солочинська сільська рада Свалявського району Закарпатської області (16 січня 2020 року замінено на правонаступника - Полянську сільську раду) звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Закарпатської обласної ради, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Товариства з обмеженою відповідальністю "Санаторій "Квітка Полонини" про визнання протиправним та скасування рішення Закарпатської обласної ради від 16 травня 2019 року №1478 "Про затвердження проекту поясів зон санітарної охорони ділянки "Квітка полонини" Голубинського родовища мінеральних вод (свердловина №4-Е в с. Солочин Свалявського району Закарпатської області)".
2. Позовні вимоги мотивовані тим, що рішення від 16 травня 2019 року №1478 відповідач прийняв без відповідного проекту землеустрою по встановленню зон санітарної охорони ділянки "Квітка Полонини" Голубинського родовища (свердловина №4-Е в с. Солочин Свалявського району Закарпатської області) та його погодження з відповідними державними органами земельних ресурсів, санітарно-епідеміологічного нагляду, охорони навколишнього середовища, водного господарства та екології. Крім того, позивач вказує на те, що проект рішення "Про затвердження проекту поясів зон санітарної охорони ділянки "Квітка полонини" не був попередньо оприлюднений.
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 02 червня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.
4. Додатковим рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 01 липня 2021 року стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Полянської сільської ради Мукачівського району на користь третьої особи без самостійних вимог на стороні відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю "Санаторій "Квітка Полонини" судові витрати за надання правничої допомоги в сумі 7500,00 грн.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2021 року апеляційну скаргу Полянської сільської ради Мукачівського району залишено без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 02 червня 2021 року та додаткове рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 01 липня 2021 року без змін.
6. Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, Полянська сільська рада Мукачівського району Закарпатської області звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення та додаткове рішення суду першої інстанції, постанову суду апеляційної інстанції, натомість, ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позов.
7. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін судові рішення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що у 2019 році Товариство з обмеженою відповідальністю "Маргіт-Термал" було розроблено проект поясів зон санітарної охорони ділянки "Квітка Полонини" Голубинського родовища мінеральних вод, де розташована свердловина №4-Е, затверджений генеральним директором Товариства з обмеженою відповідальністю "Санаторій "Квітка Полонини". Відповідно до цього проекту, зона санітарної охорони ділянки "Квітка Полонини" Голубинського родовища мінеральних вод, де розташована свердловина №4- Е, складається з першого, другого та третього поясів в межах, визначених в картографічних матеріалах, що є додатками до нього.
9. Зазначений проект погоджено Закарпатською ОДА від 05 квітня 2019 року №2232/06-21, ДП "Західукргеології" від 20 березня 2019 року №01-491/06, Державним агентством водних ресурсів України у Закарпатській області від 19 березня 2019 року №46/ЗК/21-19, Головним управлінням Держсанепідемслужби у Закарпатській області від 14 листопада 2014 року №05.03.02-07/69389.
10. Рішенням п`ятнадцятої сесії VII скликання Закарпатської обласної ради від 16 травня 2019 року №1478, відповідно до статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статей 8-1, 93 Водного кодексу України, постанови Кабінету Міністрів України від 18 грудня 1998 року №2024, затверджено проект поясів зон санітарної охорони ділянки "Квітка Полонини" Голубинського родовища мінеральних вод, де розташована свердловина № 4 -Е.
11. Вважаючи таке рішення Закарпатської обласної ради протиправним та таким, що порушує права органу місцевого самоврядування, на території якого розміщена свердловина №4-Е Голубинського родовища, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Відмовляючи у позові, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що організації зон санітарної охорони господарсько-питних водозаборів передує саме розроблення та затвердження проекту зон санітарної охорони. Проаналізувавши зміст поданого на затвердження відповідача проекту поясів зон санітарної охорони ділянки "Квітка Полонини" Голубинського родовища мінеральних вод, де розташована свердловина №4-Е в селі Солочин Свалявського району Закарпатської області, суди вважали, що такий відповідає вимогам, встановленим в додатку Е до ДБН В.2.5-74:2013, та погоджений передбаченими законодавством органами та установами, а тому суди зробили висновок, що у відповідача були відсутні правові підстави для відмови у затвердженні такого.
13. На думку судів, враховуючи, що оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії, не опублікування на офіційному сайті обласної ради його проекту перед прийняттям, а також недотримання норми про попередній розгляд питання профільними комісіями перед винесенням питання на пленарне засідання ради, за умови дотримання інших вимог при його прийнятті (компетенція, правомочність, кворум, тощо) є формальним порушенням, яке не впливає на дійсність рішення.
14. Суд апеляційної інстанції вважав недоведеним порушене право позивача у цій справі, зважаючи на те, що оскаржуваним рішенням Закарпатської обласної ради затверджено проект поясів зон санітарної охорони ділянки "Квітка Полонини" Голубинського родовища мінеральних вод, а не встановлено межі зон санітарної охорони відповідного родовища мінеральних вод. При цьому, чинне законодавство не передбачає погодження поясів зон санітарної охорони з сільською радою, що, на думку суду, спростовує доводи апелянта про порушення його прав. Також реалізація обмежень, встановлених для зон санітарної охорони водного об`єкту, можлива лише із встановленням меж зон санітарної охорони, що може бути здійснено на підставі проекту землеустрою.
Тобто, оскаржуване рішення Закарпатської обласної ради на права та інтереси позивача, або можливість реалізації його повноважень у сфері земельних, природоохоронних правовідносин не впливає.
15. Враховуючи вимоги статей 44, 47, 132, 134 та 139 КАС України, суд першої інстанції, відмовивши у задоволенні позову, задовольнив заяву третьої особи та виніс додаткове рішення про стягнення з Полянської сільської ради за рахунок її бюджетних асигнувань на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Санаторій "Квітка Полонини" витрат на професійну правничу допомогу у розмірі - 7500 гривень, зважаючи, що підприємство заперечувало проти задоволення позову. При цьому, позивач заперечень стосовно розміру витрат на професійну правничу допомогу не подавав.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
16. Позивач вважає, що суди першої та апеляційної інстанції, вважаючи можливим затвердження проекту зон санітарної охорони без відповідного проекту землеустрою, яким визначаються межі зон санітарної охорони водних об`єктів, неправильно застосували норми матеріального права та не врахували висновок Верховного Суду, викладений у постанові Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 306/2738/14-а.
17. Також Полянська сільська рада наголошує на численних порушеннях відповідача при врахуванні погоджень зон санітарної охорони. Зокрема, звертає увагу Верховного Суду на тому, що в квітні 2019 року на розгляд сесії Закарпатської обласної ради про погодження проекту зон санітарної охорони в пакеті документів був поданий висновок Закарпатської ОблСЕС про погодження ДП "Західукргеологія" проекту від 14 листопада 2014 року за №05.03.02-07/69389, тобто неіснуючого з 2016 року органу виконавчої влади іншому розробнику проекту зон санітарної охорони.
18. У касаційній скарзі зазначено про те, що суди першої та апеляційної інстанції не надали належної оцінки процедурним порушенням, допущеним відповідачем при прийнятті оскарженого рішення, вважали їх формальними, які не впливали на дійсність цього рішення. Прийняття відповідачем рішення, яке відповідно до Регламенту не підлягало розгляду на поточній сесії обласної ради, свідчить про відсутність компетенції та правомочності у відповідача при прийнятті оскарженого рішення про затвердження зон санітарної охорони, що впливає на дійсність цього рішення і не може вважатись формальним порушенням процедури його прийняття.
19. Скаржник не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відсутність у нього порушеного права, мотивуючи це тим, що Полянська сільська рада, хоча і не є безпосереднім учасником (суб`єктом) правовідносин, в межах та на врегулювання яких відповідач прийняв оскаржене рішення, однак це рішення стосується інтересів сільської ради, оскільки цим рішенням відповідач затвердив проект зон санітарної охорони на землях, які є власністю позивача. Очевидним є, що саме проект зон санітарної охорони водного об`єкту, а не проект землеустрою, визначає обсяг обмежень, які орган місцевого самоврядування повинен враховувати при реалізації своїх повноважень у сфері земельних та природоохоронних правовідносин на цій території. Відповідач оскарженим рішенням затвердив проект зон санітарної охорони без погоджень Держгеонадра та Держпродспоживслужби України, чим були порушені права та законні інтереси Полянської сільської ради, на комунальних землях якої були встановлені обмеження щодо її господарського використання у спосіб, не передбачений законом.
20. У відзиві на касаційну скаргу відповідач стверджує, що під час прийняття оспорюваного рішення, Закарпатською обласною радою було дотримано всіх приписів законодавства щодо порядку погодження рішення на стадії проекту. Враховуючи ту обставину, що чинне законодавство України не наділяє позивача повноваженнями щодо контролю у сфері доступу до публічної інформації та повноваженнями представляти інтереси запитувачів публічної інформації, обґрунтування даної позовної заяви ймовірним порушенням Закону України "Про доступ до публічної інформації" та норм регламенту роботи Закарпатської обласної ради, зі сторони відповідача є безпідставним.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
(а) щодо порушеного права
22. Суд може робити висновок про неправомірність рішень, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та про порушення у зв`язку із цим прав лише за позовом належного позивача. Оцінка рішень за позовом особи, яка не має права на звернення до суду, яка не є потерпілою у конкретних правовідносинах (є неналежним позивачем), апріорі не може призвести до захисту прав і не узгоджується із завданнями адміністративного судочинства.
23. Тобто, з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення.
24. Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
25. У розвиток цієї конституційної норми, частиною 1 та 3 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
26. При цьому, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах (стаття 2 КАС України).
27. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
28. Це означає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
29. Таким чином, усі зацікавлені особи, права та інтереси яких порушуються зазначеним рішенням відповідача, в змозі подати вмотивований позов та оскаржити зазначене рішення відповідача безвідносно до висновків, сформованих судом у цій справі.
30. Загальні підходи до судового захисту законних інтересів були сформульовані Верховним Судом у постанові від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17:
" 70. … що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:
(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;
(б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;
(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;
(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її");
(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.
71. Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:
(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;
(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до "юридичного" відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;
(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);
(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);
(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.
74. З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.