ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 серпня 2023 року
м. Київ
справа №640/7308/19
провадження № К/9901/38148/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 травня 2021 року (суддя Маруліна Л.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2021 року (головуючий суддя Глущенко Я.Б., судді Пилипенко О.Є., Черпіцька Л.Т.)
у справі №640/7308/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Асторія Девелопмент Груп"
до Департаменту з питань державного архітектурно - будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Асторія Девелопмент Груп" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно - будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), у якому просило визнати неправомірним та скасувати наказ Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 25 січня 2019 року №32 "Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення", яким скасовано повідомлення про початок виконання будівельних робіт № КВ 061172922048 щодо об`єкта будівництва: "Будівництво житлового будинку по вул. Велика Китаївська, 71 в Голосіївському районі міста Києва".
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 травня 2021 року, яке було залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2021 року, позов задоволено повністю.
3. Не погодившись з такими судовими рішенням, Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції й ухвалити нове судове рішення про відмову Товариству з обмеженою відповідальністю "Асторія Девелопмент Груп" в позові повністю.
4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін судові рішення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що з 27 березня 2018 року по 23 квітня 2018 року головним державним інспектором інспекційного відділу №1 управління контролю за будівництвом було здійснено позапланову перевірку дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті "Будівництво житлового будинку по вул. Велика Китаївська, 71 у Голосіївському районі міста Києва" замовником будівництва - Товариством з обмеженою відповідальністю "Асторія Девелопмент Груп", за результатами якої складено відповідний акт перевірки.
6. На підставі вказаного акта перевірки 23 квітня 2018 року складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким вимагається усунути допущені правопорушення у термін до 12 квітня 2018 року. У приписі зазначено, що замовником будівництва розпочато будівництво без здійснення моніторингу сусідніх будинків та прилеглої забудови території; не виконано вихідних даних на проєктування (містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки), а саме: відсутній висновок щодо проєктної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законом порядку (пункт 5 розділу містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки); не отримано дозвіл на виконання робіт в Департаменті культури. Також зазначено, що замовником будівництва Товариством з обмеженою відповідальністю "Асторія Девелопмент Груп" під час перевірки не надано у повному обсязі документів, необхідних для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
7. 23 квітня 2018 року відповідачем прийнято припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, на підставі якого вимагалось зупинити виконання підготовчих та будівельних робіт з 24 квітня 2018 року до усунення допущених правопорушень.
8. Вказаний припис було оскаржено до суду (справа №826/17770/18).
9. Листом від 31 жовтня 2018 року Міністерство культури України повідомило Департамент, що за результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства культури України встановлено, що станом на момент підготовки цього листа, погоджень історико-містобудівних обґрунтувань, проектів, будівництва, реконструкцій, дозволів на проведення будь-яких робіт, зокрема, по вул. Великій Китаївській, 71, Міністерством не надавалося.
10. Листом від 28 листопада 2018 року Міністерство культури України повідомило Департамент, що земельна ділянка за наведеною адресою, згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу "Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року", затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804, розташовується в Центральному історичному ареалі міста Києва. Погоджень історико-містобудівних обґрунтувань, проектів будівництва, реконструкцій, дозволів на проведення будь-яких робіт за вказаною адресою Міністерством культури України не надавалося.
Додатково повідомило, що працівниками управління охорони культурної спадщини Міністерства культури України 11 вересня 2018 року проведено візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації по вул. Великій Китаївській, 71 у Голосіївському районі м. Києва та зафіксовано ознаки виконання масштабних будівельних робіт.
11. За результатами проведеного обстеження, замовнику будівництва - Товариству з обмеженою відповідальністю "Асторія Девелопмент Груп" та підряднику - Товариству з обмеженою відповідальністю "Екомаксбуд" надіслано припис від 07 листопада 2018 року № 821/10-5/74-18 про припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті "Будівництво житлового будинку по вул. Велика Китаївська, 71 у Голосіївському районі м. Києва".
12. Листом від 20 грудня 2018 року Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повідомив відповідача, що спірна земельна ділянка розташована у Центральному історичному ареалі міста, і на ній відсутні об`єкти, які перебувають на обліку як пам`ятки місцевого значення або щойно виявлені об`єкти культурної спадщини, відповідно до статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, земляних робіт в історичних ареалах населених місць, належить до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері культурної спадщини - Міністерства культури України.
13. 17 січня 2019 року на адресу Департаменту надійшов лист Прокуратури міста Києва від 10 січня 2019 року, яким повідомлено про здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 367 Кримінального кодексу України.
14. Відповідно до змісту цього листа вбачається, що Товариство з обмеженою відповідальністю "Асторія Девелопмент Груп" здійснює будівництво ЖК "Cascade house" по вулиці Велика Китаївська, 71 у Голосіївському районі міста Києва з порушенням містобудівного законодавства та законодавства про охорону культурної спадщини.
15. На підставі вказаних листів Департаментом складено наказ від 25 січня 2019 року №32, яким скасовано право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) "Будівництво житлового будинку по вул. Велика Китаївська, 71 в Голосіївському районі міста Києва" від 19 жовтня 2018 року № КВ 061172922048.
16. Уважаючи наказ протиправним, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що позивачем як замовником будівництва при розробленні проєктної документації та проведенні підготовчих та будівельних робіт по вул. Великій Китаївській, 71 у Голосіївському районі міста Києва, не допущено порушень вимог чинного законодавства у сфері охорони культурної спадщини.
На думку судів, виявлення недостовірних даних, наведених суб`єктом містобудування у відповідній декларації або повідомленні, здійснюється органом державного архітектурно-будівельного контролю саме під час проведення перевірки суб`єкта містобудівної діяльності та за результатом її проведення. Також місцевим судом зазначено, що оскаржуваний наказ винесено поза межами строку для проведення перевірки достовірності даних, поданих у повідомленні.
18. Судами враховано, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2019 року у справі №826/17770/18, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2019 року, визнано протиправним та скасовано припис від 23 квітня 2018 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва; визнано протиправним та скасовано припис від 23 квітня 2018 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва. У вказаних судових рішеннях зроблено висновок, що Товариством з обмеженою відповідальністю "Асторія Девелопмент Груп" як замовником будівництва при розробленні проектної документації та проведенні підготовчих та будівельних робіт по вул. Великій Китаївській, 71 у Голосіївському районі міста Києва не допущено порушень вимог чинного законодавства у сфері охорони культурної спадщини.
19. Суди встановили, що земляні роботи розпочато відповідно до контрольної картки на порушення благоустрою №17010104-Гл, виданої Департаментом міського благоустрою та збереження природного середовища, на території, яка зважаючи на вищенаведене у сукупності, не відноситься до зони, яка потребує отримання дозвільної документації від державних органів охорони культурної спадщини, однак вказані обставини безпідставно не враховано відповідачем-1 (Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)) при проведенні позапланової перевірки позивача та, як наслідок, прийнятті оскаржуваних приписів.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
20. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору не врахували висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 01 листопада 2018 у справі №826/8556/17, від 19 серпня 2020 року у справі №826/6660/16, від 22 січня 2021 року у справі №640/11869/20, від 27 січня 2021 року у справі №826/10962/17 стосовно того, що скасування реєстрації, вказаних вище повідомлення/декларацій може бути наслідком самостійного виявлення органом державного архітектурно будівельного контролю недостовірних даних у поданих повідомленні/декларації, (встановлення факту, що на дату реєстрації повідомлення/декларації інформація, яка зазначалася замовником у повідомленні/декларації, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у них) та шляхом здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю шляхом проведення планових та позапланових перевірок, а також, не враховано, що закон не зобов`язує органи державного архітектурно-будівельного контролю проводити перевірку, якщо недостовірність зазначених у повідомлені/декларації даних є очевидною.
21. На думку скаржника, судом першої та апеляційної інстанції не враховано, що замовником будівництва Товариством з обмеженою відповідальністю "Асторія Девелопмент Груп" розпочато будівництво без здійснення моніторингу сусідніх будинків та прилеглої забудови території, а також те, що Департамент охорони культурної спадщини листом повідомив, що земельна ділянка за адресою вул. Велика Китаївська, 71 у Голосіївському районні міста Києва, розташована у Центральному історичному ареалі міста, поза межами території пам`яток місцевого значення та їх охоронних зон, питання розгляду і погодження проектної документації за вказаною адресою не відноситься до повноважень останнього.
22. Відповідач зауважує, що відповідно до пункту 5 містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва від 15 вересня 2017 року № 560 ділянка проектування потрапляє в межі Центрального історичного ареалу, згідно з рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804. За необхідності рекомендовано розробити, погодити та затвердити історико-містобудівне обґрунтування згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 та відповідно до Методичних рекомендацій, затверджених наказом Міністерства культури України від 17 лютого 2012 року № 122, отримати висновок щодо проектної документації наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законом порядку (Закон України "Про охорону культурної спадщини").
23. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, а також наводить аргументи щодо передчасного віднесення закінченого об`єкта будівництва до самочинного.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
25. Повноваження органів державного архітектурно-будівельного контролю у спірних правовідносинах регламентуються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI), "Про основні засади державного нагляду (контрою) у сфері господарської діяльності", Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).
26. За приписами частини 1 статті 36 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.
27. Згідно з підпунктом 3 пункту 7 статті 36 Закону № 3038-VI право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, може бути скасовано відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі: встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
28. Частиною 1 статті 39 Закону № 3038-VI визначено, що прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
29. Частина 2 статті 39-1 Закону № 3038-VI передбачає, що разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень реєстрація такої декларації, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягають скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування декларації чи права на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю письмово повідомляє замовника протягом трьох робочих днів з дня скасування.
30. Отже, реєстрація декларації може бути скасована у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту наведення у ній недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
31. Згідно з абзацом 7 пункту 22 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок №466) у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.