ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 серпня 2023 року
м. Київ
справа №620/16921/21
адміністративне провадження № К/990/28632/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.
суддів: Білак М.В., Уханенка С.А.,
за участю:
секретаря судового засідання - Морозенко С.П.
представника відповідача - Омельченко А.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року (головуючий суддя - Заяць О.В.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року (головуючий суддя - Губська Л.В., судді: Епель О.В., Карпушова О.В.)
у справі №620/16921/21
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора, Чернігівської обласної прокуратури
про визнання протиправним, скасування рішення та стягнення коштів,
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач; ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач 1), Чернігівської обласної прокуратури (далі - відповідач 2), у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року № 100 пре неуспішне проходження начальником Корюківського відділу Менської місцевої прокуратури Чернігівської області ОСОБА_1 атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Чернігівської обласної прокуратури від 22 жовтня 2021 року № 518к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Корюківського відділу Менської місцевої прокуратури Чернігівської області;
- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Корюківського відділу Менської місцевої прокуратури Чернігівської області або рівнозначній посаді в органах прокуратури, з 02 листопада 2021 року;
- стягнути з Чернігівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 02 листопада 2021 року по дату винесення судового рішення.
Позовні вимоги обґрунтувала посиланнями на те, що її звільнення з органів прокуратури є незаконним, вчиненим з порушенням трудових прав та без дотримання вимог чинного законодавства.
Як вказала позивачка, за результатами проведення 09 листопада 2020 року іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки нею не було набрано необхідної кількості балів для допуску до наступного, третього етапу, атестації унаслідок хворобливого стану здоров`я позивачки, а саме ускладненнями, які розвинулись від перенесеного захворювання COVID-19 (залишкові явища нейроциркулярної дистанії з помірно вираженим антено-невротичним синдромом) та у зв`язку з тривалим перебігом даного захворювання, що вплинуло на результат іспиту. Тому 10 листопада 2020 року та 20 листопада 2020 року вона звернулась із письмовими заявами до Третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), яка проводила тестування, про надання можливості повторного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
Третя кадрова комісія розглянула заяву позивачки, прийнявши оформлене протоколом від 19 листопада 2020 року №11 рішення про виключення позивачки зі списку осіб, які 09 листопада 2020 року не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та призначення нової дати складання іспиту. Однак позивачку не повідомлено про конкретну дату складання іспиту та не включено до графіку для проходження відповідного іспиту.
Натомість 13 вересня 2021 року П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) прийнято рішення № 100 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
На переконання позивачки, П`ятнадцята кадрова комісія діяла усупереч затвердженому наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 Порядку проходження прокурорами атестації, оскільки фактично переглянула раніше прийняте Третьою кадровою комісією рішення про призначення позивачці нової дати складання іспиту, що не відповідає принципам правової визначеності та належного урядування і є підставою для скасування як рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачкою атестації, так і наказу Чернігівської обласної прокуратури про звільнення позивачки з органів прокуратури.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року, адміністративний позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року № 100 про неуспішне проходження начальником Корюківського відділу Менської місцевої прокуратури Чернігівської області ОСОБА_1 атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
- визнано протиправним та скасовано наказ керівника Чернігівської обласної прокуратури від 22 жовтня 2021 року № 518к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Корюківського відділу Менської місцевої прокуратури Чернігівської області;
- поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Корюківського відділу Менської місцевої прокуратури Чернігівської області з 02 листопада 2021 року;
- стягнуто з Чернігівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 02 листопада 2021 року по 16 лютого 2022 року у розмірі 27 853,60 грн.
Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, П`ятнадцята кадрова комісія при прийнятті рішення від 13 вересня 2021 року діяла не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені законодавством України, унаслідок чого позбавила позивачку можливості скласти іспит та безпідставно прийняла оскаржуване рішення про неуспішне проходження нею атестації.
Припинення діяльності Третьої кадрової комісії на підставі наказу Генерального прокурора від 16 липня 2021 року № 236 та утворення на підставі наказу від 21 липня 2021 року № 239 П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) не зумовлює підстав для втрати чинності рішеннями Третьої кадрової комісії, зокрема, й щодо задоволення заяви позивачки про призначення нової дати складення іспиту, а відтак рішення Третьої кадрової комісії, оформлене протоколом від 19 листопада 2020 року № 11 і дотепер чинне.
Своєю чергою, згода позивача на проходження атестації не виключає, а навпаки обумовлює імперативний обов`язок роботодавця забезпечити дотримання процедури її проведення та виконання приписів Порядку № 221, зокрема п. 7 розділу 1.
Суди зауважили, що зі змісту рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур від 13 вересня 2021 року вбачається, що вказаний документ прийнято без урахування протоколу засідання Третьої кадрової комісії обласних прокуратур № 11 від 19 Листопада 2020 року та без зазначення всіх істотних обставин, що вплинули на його прийняття.
Так, у рішенні № 100 від 13 вересня 2021 року зазначено лише про кількість набраних ОСОБА_1 балів (85), із зазначенням того, що вона не набрала необхідної кількості балів, а саме прохідного балу в сумі 93, визначеного наказом Генерального прокурора № 474 від 07 жовтня 2020 року, у зв`язку із чим неуспішно пройшла атестацію.
Ураховуючи зазначене у сукупності, суди дійшли висновку про невмотивованість та протиправність прийнятого П`ятнадцятою кадровою комісією рішення від 13 вересня 2021 року № 100 та визнання його таким, що підлягає скасуванню.
А отже звільнення позивачки відбулося з порушеннями законодавства, що має наслідком визнання протиправним та скасування наказу керівника Чернігівської обласної прокуратури від 22 жовтня 2021 року № 518к.
Суди дійшли висновку, що поновлення на посаді, яку позивачка обіймала до звільнення, є достатнім та ефективним засобом захисту порушеного права, оскільки охоплює поновлення на службі у органах прокуратури.
Суди стягнули на користь позивачки середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 27 853, 60 грн (376, 40 грн (середньоденний заробіток) Х 74 (робочих дні вимушеного прогулу), керуючись Постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100, якою затверджено Порядок обчислення середньої заробітної плати.
3. Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Офіс Генерального прокурора подав касаційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, про неправильне застосування судами норм матеріального права, за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах:
- п. 9 розд. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України Закону №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з п. 7 розд. І, п. 2 розд. V цього Порядку;
- п. 16 розд. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу);
- п. 17 розд. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
Позивачкою подано відзив на касаційну скаргу, в якому остання просить касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін. Позивачка уважає правильними висновки судів попередніх інстанцій щодо протиправності рішення П`ятнадцятої кадрової комісії з огляду на наявність рішення Третьої кадрової комісії про призначення нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
Чернігівська обласна прокуратура, отримавши ухвалу про відкриття касаційного провадження та копію касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу не подала, що не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 03 листопада 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду від 11 серпня 2023 року призначено розгляд даної справи у відкритому судовому засіданні на 22 серпня 2023 року на 14 год 15 хв.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу справ між суддями визначено такий склад колегії: головуючий-суддя - Мацедонська В.Е., судді: Білак М.В., Уханенко С.А.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами, наявними в матеріалах справи, ОСОБА_1 з 2006 року працювала в органах прокуратури України.
Зокрема, з 06 вересня 2018 року працювала на посаді начальника Корюківського відділу Менської місцевої прокуратури Чернігівської області.
Відповідно до положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" усі працівники органів прокуратури підлягають проходженню атестації на підставі Порядку проходження прокурорами атестації (надалі Порядок № 221), затвердженого наказом Генерального прокурора України № 221 від 03 жовтня 2019 року.
09 жовтня 2019 року позивачем подано заяву Генеральному прокурору України про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та намір пройти атестацію на підставі вказаного вище Порядку.
У подальшому позивачка успішно пройшла І етап атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, та була допущена до наступного етапу атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
09 листопада 2020 року позивачка складала іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, за результатами якого набрала 85 балів, що є менше прохідного (93 бали).
10 листопада 2020 року та 20 листопада 2020 року позивачка звернулася до голови Третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) із заявою про надання можливості повторно пройти тестування, у зв`язку із хворобливим станом здоров`я позивачки, а саме ускладненням, які розвинулись від перенесеного захворювання COVID-19 (залишкові явища нейроциркулярної дистанії з помірно вираженим антено-невротичним синдромом) та у зв`язку з тривалим перебігом даного захворювання.
Своїм протокольним рішенням (протокол № 11 від 19 листопада 2020 року) зазначена кадрова комісія заяву позивачки задовольнила та відповідно до пункту 7 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації ОСОБА_1 призначено нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички, оскільки зазначені причини могли негативно вплинути на негативний результат її тестування.
При цьому конкретної календарної дати складання іспиту у рішенні не визначено.
Наказом Генерального прокурора від 16 липня 2021 року №236 визнано такими, що втратили чинність накази Генерального прокурора від 10 вересня 2020 року №№ 422, 423, 424, 425 про створення першої, другої, третьої, четвертої кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
Наказом Генерального прокурора від 22 липня 2021 року №239 з метою здійснення атестації прокурорів місцевих прокуратур утворено П`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
28 серпня 2021 року (протокол №8) П`ятнадцятою кадровою комісією вирішено не включати ОСОБА_1 до графіку складання іспиту на загальні здібності і навички, оскільки позивачка завершила тестування, від неї не надходило звернень під час тестування, акти про дострокове завершення тестування не складались, а сам факт звернення прокурора із заявою про незадовільний стан здоров`я та технічні збої програмного забезпечення після неуспішного проходження ним тестування не є доказом їх наявності.
13 вересня 2021 року вказаною кадровою комісією винесено рішення № 100 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1, відповідно до якого позивачка, за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки набрала 85 балів, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту, вона не допускається до етапу проходження співбесіди та припиняє участь в атестації.
22 жовтня 2021 року керівником Чернігівської обласної прокуратури видано наказ №518к про звільнення позивачки з посади начальника Корюківського відділу Менської місцевої прокуратури та органів прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 01 листопада 2021 року у зв`язку з рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження атестації.
Не погоджуючись з рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів від 13 вересня 2021 року №100 про неуспішне проходження позивачем атестації та наказом керівника Чернігівської обласної прокуратури від 22 жовтня 2021 року №518к про звільнення з посади, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
За змістом статті 2 КЗпП України право громадянина України на працю є одним з основних трудових прав працівників.
Положеннями статті 5-1 КЗпП України передбачено гарантії забезпечення права громадян на працю, зокрема, щодо правового захисту від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо (пункт 1 частина перша статті 16 Закону №1697-VII).
Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (надалі - Закон №113-IX (набрав чинності 25 вересня 2019 року)) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону №1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Згідно з пунктом 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
Відповідно до пунктів 16-18 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
Кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, крім випадків її проходження прокурорами та слідчими органів прокуратури, зазначеними в підпункті 3 пункту 7 цього розділу, забороняється.
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.