ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 серпня 2023 року
м. Київ
справа №420/25920/21
адміністративне провадження № К/990/5144/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Уханенка С.А.,
суддів: Радишевської О.Р., Кашпур О.В.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльність, стягнення середнього заробітку, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року (головуючий суддя - Аракелян М.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2023 року (головуючий суддя - Кравченко К.В., судді - Джабурія О.В., Вербицька Н.В.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог.
1. У грудні 2021 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Одеської обласної прокуратури, у якому просила: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненарахування та невиплати їй заробітної плати (вихідної допомоги при звільненні у зв`язку із реорганізацією органу прокуратури); зобов`язати Одеську обласну прокуратуру здійснити нарахування та виплатити їй заробітну плату (вихідну допомогу при звільненні у зв`язку із реорганізацією органу прокуратури); стягнути з відповідача на її користь середній заробіток за весь час затримки виплати вихідної допомоги по день прийняття судом рішення.
2. В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що при звільненні їй не виплачена вихідна допомога, передбачена статтею 44 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), та середньомісячний заробіток за час затримки розрахунку, що призвело до порушення її прав та законних інтересів.
2.1. Зокрема, ОСОБА_1 послалася на те, що Генеральним прокурором реорганізовано орган прокуратури в якому вона працювала - Іллічівську місцеву прокуратуру, а тому її звільнення відбулося не тільки відповідно до підпункту 2 пункту 19 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-ІХ) на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження нею атестації, а також на підставі пункту 9 статті 51 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (у зв`язку з ліквідацією чи реорганізацією органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури) (далі - Закон №1697-VII).
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
3. З серпня 1997 року ОСОБА_1 проходила службу в органах прокуратури і з 15 березня 2016 року була призначена на посаду прокурора Іллічівської місцевої прокуратури Одеської області. Надалі, Законом №113-IX було запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим у 2021 році позивачка брала участь у процедурі атестації прокурорів.
4. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 15 липня 2022 року у справі №420/23850/21 встановлено, що стосовно позивачки П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) 13 вересня 2021 року прийнято рішення №98 "Про неуспішне проходження прокурором атестації". Наказом керівника Одеської обласної прокуратури від 20 жовтня 2021 року №2325к позивача звільнено з посади прокурора Іллічівської місцевої прокуратури Одеської області та органів прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ з 29 жовтня 2021 року.
5. Вихідна допомога при звільненні позивачці не виплачувалася, що підтверджується інформацією її розрахункового листа.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
6. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2023 року, в задоволенні позову відмовлено.
7. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 звільнено на підставі підпункту 2 пункту 19 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ. Разом з тим, ні нормами Закону №113-ІХ, ні положеннями Закону №1697-VII не було передбачено виплату вихідної допомоги прокурорам, які звільнені з органів прокуратури саме на підставі цих нормативно-правових актів. Водночас стаття 44 КЗпП України регулює випадки, коли звільнення працівника відбулося з незалежних від нього обставин, не за його власним рішенням, і її приписи не поширюються на прокурорів. Тому, ураховуючи пріоритетність спеціального закону перед нормами КЗпП України у цьому випадку підлягають урахуванню положення Законів №1697-VII та №113-ІХ.
8. Щодо позовних вимог про стягнення з відповідача на користь позивачки середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні, суд першої інстанції зазначив, що вони є похідними від позовних вимог щодо стягнення допомоги при звільненні, а тому, враховуючи відсутність правових підстав для нарахування та стягнення з відповідача на користь ОСОБА_1 спірної допомоги, підстави для задоволення цієї частини вимог також відсутні.
9. Суд апеляційної інстанції погодився з такими висновками суду першої інстанції та відхилив доводи позивачки на сформовану усталену практику Верховного Суду щодо застосування частини п`ятої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" та статті 44 КЗпП України, викладену у постановах Верховного Суду, ухвалених у справах № № 380/1662/20, 260/1890/19, 560/3971/19, 420/4115/20, 640/23379/19, 420/4581/20, 1.380.2019.006923 та ухвалі Верховного Суду від 29 березня 2021 року у справі №300/1158/20, оскільки такий висновок Верховного Суду стосується правовідносин у справах, де позивачі були звільненні до 11 липня 2021 року, тобто до внесення змін у підпункт 2 пункту 19 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ.
10. Також суд апеляційної інстанції зазначив про помилкове твердження позивача про те, що її було звільнено з посади на підставі пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України у зв`язку із реорганізацією органу прокуратури, оскільки підставою звільнення ОСОБА_1 зазначено підпункт 2 пункту 19 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ, (в редакції Закону станом на 11 липня 2021 року), в якому було виключене посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
11. 10 лютого 2023 року ОСОБА_1 надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2023 року. Заявниця, посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначає про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржені судові рішення та задовольнити позов.
12. Скаргу обґрунтовано тим, що судами неправильно застосовано приписи пункту 9 частини першої статті 51 №1697-VII та підпункту 2 пункту 19 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ, оскільки на час проходження ОСОБА_1 атестації, прокурорів звільняли з органів прокуратури саме на підставі пункту 9 частини першої статті 51 №1697-VII, за умови настання однієї із підстав - рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації.
13. Заявниця також указує, що приписи статті 44 КЗпП України передбачають виплату вихідної допомоги у разі припинення трудового договору з підстав, визначених у пункті 6 частини першої статті 36 та пунктах 1, 2, 6 частини першої статті 40 цього Кодексу. Також Законом №113-ІХ статтю 40 КЗпП України було доповнено частиною п`ятою, згідно з якою, особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус. Водночас, норми Законів №1697-VII та №113-ІХ не забороняють виплату вихідної допомоги при звільненні на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації.
14. Тому, на думку ОСОБА_1, нормою, що регулює порядок виплати спірної допомоги, є саме приписи статті 44 КЗпП України, оскільки частиною п`ятою статті 51 Закону №1697-VII та частиною четвертою статті 40 КЗпП України встановлено виключний перелік випадків, за яких норми КЗпП України не поширюються на прокурорів, і в цьому переліку питання щодо виплати допомоги при звільненні прокурору відсутнє.
15. Також, заявниця послалася на висновки Верховного Суду щодо застосування положень статті 44 КЗпП України та пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, сформовані у його постановах у справах №№560/3971/19, 380/1662/20, 260/1890/19, 640/23379/19, 640/8451/20, 420/4581/20, 640/25354/19, 320/2449/20, 440/3166/20, 380/4855/20, 200/5390/20-а, 300/2000/20,640/9375/20, 600/690/20-а, 160/10949/20 та 380/5278/20, правовідносини у яких, на її думку, є подібними до спірних правовідносин.
16. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 21 лютого 2023 року відкрито касаційне провадження у справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
17. Підставою відкриття касаційного провадження є необхідність перевірки судом касаційної інстанції висновків судів попередніх інстанції на предмет урахування ними висновків Верховного Суду у зазначених вище прикладах справ щодо застосування положень статті 44 КЗпП України та пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII за обставин, установлених судами у цій справі.
18. Ухвалу про відкриття касаційного провадження від 16 лютого 2023 року направлено іншому учаснику справи через підсистему "Електронний суд" 22 лютого 2023 року та отримано ним, проте відзив на касаційну скаргу від Одеської обласної прокуратури не надійшов.
VІ. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування та позиція Верховного Суду
19. Згідно з частинами першою, другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
20. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
21. Так, Законом №1697-VII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
22. Зокрема, статтею 4 Закону №1697-VII установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
23. Загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді визначені статтею 51 Закону №1697-VII.
24. За правилами пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
25. Згідно з пунктом 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ (в редакції Закону до 11 липня 2021 року) прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", за умови настання однієї із наступних підстав, зокрема, рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.
26. Законом України від 15 червня 2021 року №1554-IX "Про внесення змін до розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" щодо окремих аспектів дії перехідних положень" (далі - Закон №1554-IX) унесено зміни до пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ, абзаци перший - п`ятий якого викладено в новій редакції: Установити, що прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1 - 4 пункту 7 цього розділу, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора за умови настання однієї з таких підстав, зокрема, рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації.
27. Отже, у зміненій нормі пункту 19 виключено посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, як правової підстави звільнення прокурора, зокрема, при ухваленні кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації.