У х в а л а
16 серпня 2023 року
м. Київ
Справа № 927/1206/21
Провадження № 12-31гс23
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Ткача І. В.,
суддів Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Катеринчук Л. Й., Кравченка С. І., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.
ознайомилася з матеріалами справи за позовом керівника Ніжинської окружної прокуратури (далі - позивач) в інтересах держави в особі Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - Департамент культури) до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області (далі - ГУ Держгеокадастру), Плисківської сільської ради Ніжинського району Чернігівської області (далі - сільрада), Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТзОВ) "Івангородське" про визнання незаконним і скасування наказу, скасування рішення про державну реєстрацію, припинення права власності та визнання недійсними договорів оренди
за касаційною скаргою ГУ Держгеокадастру на постанову Північного апеляційного господарського суду від 13 грудня 2022 року та рішення Господарського суду Чернігівської області від 25 липня 2022 року і
в с т а н о в и л а :
23 листопада 2021 року позивач звернувся до суду з позовною заявою, у якій просив:
- визнати незаконним і скасувати наказ ГУ Держгеокадастру від 21 грудня 2018 року № 25-10008/14-18-сг про передання у власність сільради земельної ділянки площею 34,8071 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2138;
- скасувати рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав від 7 лютого 2019 року № 45416082, номер запису про право власності 59104963, та одночасно припинити у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно право комунальної власності на земельну ділянку площею 34,8071 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2138 (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 1760162474208);
- визнати недійсним договір оренди земельної ділянки площею 17,4036 га з кадастровим номером 7420886000:02:002:0096, укладений 11 серпня 2021 року на земельних торгах (аукціоні) сільрадою із ТзОВ "Івангородське";
- визнати недійсним договір оренди земельної ділянки площею 17,4035 га з кадастровим номером 7420886000:02:002:0097, укладений 11 серпня 2021 року на земельних торгах (аукціоні) сільрадою із ТзОВ "Івангородське".
Мотивував позовні вимоги так:
- Департамент культури, реагуючи на запити від 6 липня 2021 року, 3 серпня 2021 року, листами від 29 липня 2021 року, 3 серпня 2021 року позивач повідомляв Ніжинську окружну прокуратуру про свою поінформованість щодо вчинення правопорушення. Проте протягом тривалого часу з моменту відчуження Департамент культури не вжив заходів для повернення земельної ділянки у власність держави;
- ГУ Держгеокадастру видало наказ про передання сільраді у комунальну власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, яка розташована за межами населеного пункту;
- 25 червня 2021 року сільрада ухвалила рішення № 225-9/VIII про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки та проведення земельних торгів із продажу права оренди отриманих у результаті поділу двох земельних ділянок площею 17,4036 га з кадастровим номером 7420886000:02:002:0096 і площею 17,4035 га з кадастровим номером 7420886000:02:002:0097 для ведення фермерського господарства;
- ТзОВ "Івангородське" згідно з протоколами проведення земельних торгів (аукціону) від 11 серпня 2021 року № 299.21, № 300.21 перемогло на аукціонах;
- за результатами проведення торгів 11 серпня 2021 року сільрада та ТзОВ "Івангородське" уклали договори оренди земельних ділянок;
- наказ ГУ Держгеокадастру від 21 грудня 2018 року № 25-10008/14-18-сг у частині передання у комунальну власність земельної ділянки площею 34,8071 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2138 суперечить вимогам земельного законодавства та закону про охорону культурної спадщини, створює реальні ризики пошкодження (знищення) частини археологічної спадщини України у результаті беззастережної передачі земельної ділянки місцевій громаді для цілей товарного сільськогосподарського виробництва без попереднього проведення археологічних досліджень і вилучення предмету охорони, порушує виключне право власності держави на земельні ділянки відповідної категорії та виду користування. Тому суд має визнати цей наказ недійсним;
- законодавство безальтернативно визначає для пам`яток археології та земель, на яких розташовані та не вилучені у передбаченому законом порядку пам`ятки археології, єдину форму власності - державну, а у випадку, якщо ця земельна ділянка не перебуває у державній власності, - підлягає обов`язковому вилученню або викупу;
- на земельній ділянці площею 34,8071 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2138 у межах сільради розташовані пам`ятки археології місцевого значення: поселення "Рудка-2" ІІІ-V ст. (охоронний № 3629-Чр (7 га)) і курган із групи курганів-1 ІІ-І тис. до н. е. (охоронний № 3652-Чр (4 насипи діаметром 30-40 м, висотою 0,6-1 м, розміщені попарно на відстані 500 м один від одного, що належать до великої курганної групи, розташованої на водорозподілі річок Остер та Борзенка у витоках останньої)). Ця земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення;
- зазначені пам`ятки археології паспортизовані у 1992 році, на облік взяті згідно з рішенням виконавчого комітету Чернігівської обласної ради від 23 березня 1992 року № 66;
- у довідці від 14 травня 2018 року № 120-ІІ ГУ Держгеокадастру зазначило, що на земельній ділянці площею 34,8071 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2138 розташовані пам`ятки археології місцевого значення.
25 липня 2022 року Господарський суд Чернігівської області ухвалив рішення про задоволення позову. Обґрунтував так:
- Департамент культури не вжив належних заходів протягом розумного строку після того, як йому стало відомо про можливе порушення інтересів держави. Його бездіяльність є протиправною. Прокурор правильно визначив позивача у цій справі і належно обґрунтував підстави представництва;
- зазначені пам`ятки були і є пам`ятками культурної спадщини відповідно до Закону України "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон № 1805-III), а спірні земельні ділянки, на яких розміщені пам`ятки, є землями історико-культурного призначення;
- законодавство безальтернативно визначає для пам`яток археології та земель, на яких вони розташовані, єдину форму власності - державну, а у випадку, якщо така земельна ділянка не перебуває у державній власності, вона підлягає обов`язковому вилученню або викупу державою;
- земельна ділянка площею 34,8071 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2138 протиправно вибула з державної власності, бо земельна ділянка, на якій знаходиться пам`ятка археології, не підлягає переданню з державної до комунальної або приватної власності;
- суд першої інстанції відхилив заперечення відповідачів про неефективний спосіб захисту прокурором порушених прав держави, оскільки вимога про скасування акта індивідуальної дії (наказу ГУ Держгеокадастру), разом із похідною вимогою про скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію права комунальної власності та припинення цього права забезпечує відновлення прав держави на земельну ділянку площею 34,8071 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2138.
13 грудня 2022 року Північний апеляційний господарський суд прийняв постанову, згідно з якою залишив без змін рішення суду першої інстанції. Навів мотиви, аналогічні суду першої інстанції.
30 грудня 2022 року ГУ Держгеокадастру подало касаційну скаргу. Просило скасувати рішення судів попередніх інстанцій відмовити у задоволенні позову. Аргументувало так:
- апеляційний суд не врахував висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19 (пункти 50-53) і від 16 червня 2020 року у справі № 372/266/15-ц (пункти 44-48);
- спірна земельна ділянка належить до земель сільськогосподарського, а не історико-культурного призначення;
- частина шоста статті 17 Закону № 1805-III незастосовна, бо суперечить Земельному кодексу України (далі - ЗК України);
- позивач не має документації про точне місцезнаходження пам`ятки археології. Згідно з паспортом пам`ятки площа поселення складає 7 га, що значно менше площі спірної земельної ділянки. Охоронна зона навколо пам`ятки археології площею 34,8071 га - це вимушений захід, який ГУ Держгеокадастру вжило, щоб хоч якось позначити пам`ятку археології, точне місцезнаходження якої ніхто не знає;
- ГУ Держгеокадастру не повинне виготовляти технічну документацію на пам`ятку, хоч прокурор вважає інакше. Департамент культури не замовляв і не виготовляв технічну документацію щодо зміни цільового призначення спірної земельної ділянки із земель сільськогосподарського призначення на землі історико-культурного призначення;
- законодавство не передбачає, що охоронна зона навколо об`єкта культурної спадщини належить до земель історико-культурного призначення;
- прокурор не мав підстав звертися до суду із цим позовом. Департамент культури не є розпорядником земель будь-якої категорії. Тому прокурор безпідставно зазначив цей Департамент позивачем;
- наказ ГУ Держгеокадастру від 21 грудня 2018 року № 25-10008/14-18-сг є актом одноразового застосування і вичерпує свою дію шляхом виконання.
16 січня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду постановив ухвалу, згідно з якою відкрив касаційне провадження та призначив справу до розгляду у відкритому судовому засіданні 14 лютого 2023 року.
14 лютого 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду постановив ухвалу про оголошення перерви у судовому засіданні до 14 березня 2023 року.
14 березня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду постановив ухвалу про зупинення касаційного провадження до закінчення перегляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 748/1335/20.
19 квітня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду постановив ухвалу, згідно з якою поновив касаційне провадження, призначив справу до розгляду у відкритому судовому засіданні 25 квітня 2023 року.
25 квітня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду постановив ухвалу про оголошення перерви у судовому засіданні до 23 травня 2023 року.
23 травня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду постановив ухвалу про оголошення перерви у судовому засіданні до 6 червня 2023 року.
6 червня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду постановив ухвалу про передання справи на розгляд Великій Палаті Верховного Суду. Обґрунтував тим, що необхідно відступити від висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 5 жовтня 2022 року у справі № 557/303/21 і від 17 травня 2023 року у справі № 748/1335/20. Згідно з цими висновками землі історико-культурного призначення, на яких розташовані пам`ятки археології, віднесені до категорії особливо цінних земель; повернення земельної ділянки історико-культурного призначення державі слід розглядати не як віндикаційний, а як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця цієї ділянки.
Мотивував необхідність відступу тим, що негаторний позов можна заявити тоді, коли майно не вибуває з володіння власника, а саме, коли порушені права останнього користуватися та розпоряджатися відповідним майном. У разі, якщо публічний власник втратив як фізичне, так і юридичне володіння (інша особа зареєструвала на своє ім`я право в державному реєстрі прав на нерухоме майно, як у справі, що розглядається, так і у справі № 748/1335/20), для захисту права власності треба застосовувати віндикаційний позов. Тому задоволення вимоги про витребування земель історико-культурного призначення, на яких розташовані пам`ятки археології, з незаконного володіння особи, за якою воно зареєстроване на праві власності, відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, речово-правовому характеру віндикаційного позову та призводить до ефективного захисту прав власника.
В Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України). Суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (частина перша статті 129 Конституції України). Аналогічний припис закріплений у частині першій статті 11 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
Елементом верховенства права є принцип юридичної визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, повинен характеризуватися якістю, щоби виключити ризик свавілля.
На думку Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), поняття "якість закону" означає, що національне законодавство повинне бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на конвенційні права цих людей (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справах "C. G. та інші проти Болгарії" від 24 квітня 2008 року (C. G. and Others v. Bulgaria, заява № 1365/07, § 39), "Олександр Волков проти України" від 9 січня 2013 року (Oleksandr Volkov v. Ukraine, заява № 21722/11, § 170)).