ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 липня 2023 року
м. Київ
Справа № 990/171/22
Провадження № 11-71заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Кишакевича Л. Ю., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А.,
за участю:
секретаря судового засідання Біляр Л. В.,
представників:
позивача -адвокатів Кравця Р. Ю., Мартиненко А. В.,
Верховної Ради України - Лаптієва А. М., Осядлої М. В.,
Національного банку України як третьої особи - Булгакова С. В., Колосюка С. Л.,
розглянула на відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 про перегляд рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 березня 2023 року (судді Стеценко С. Г., Берназюк Я. О., Бучик А. Ю., Жук А. В., Рибачук А. І.) в адміністративній справі № 990/171/22 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, третя особа - Національний банк України, про визнання протиправною та скасування постанови Верховної Ради України в частині та
ВСТАНОВИЛА:
1. У грудні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати пункт 2 Постанови Верховної Ради України від 01 грудня 2022 року № 2794-ІХ (далі - оскаржувана Постанова, Постанова ВРУ № 2794-ІХ відповідно) в такій редакції: "Взяти до відома, що ОСОБА_1 звільнено з посади члена Ради Національного банку України з 7 липня 2021 року відповідно до Постанови Верховної Ради України від 12 листопада 2019 року № 270-ІХ".
Вимоги мотивує недотриманням відповідачем установленого законом порядку звільнення члена Ради Національного банку України (далі - член Ради НБУ), відповідно до якого мають бути застосовані фактичні і юридичні підстави для звільнення. Доводить, що ВРУ не звільнила ОСОБА_1 із посади члена Ради НБУ, а оголосила його звільненим із цієї посади і використала для цього підстави про припинення виконання ним функцій члена Ради НБУ.
Вважає, що посилання на частину дванадцяту статті 10 Закону України від
20 травня 1999 року № 679-XIV "Про Національний банк України" (далі - Закон № 679-XIV) не може фігурувати в оскаржуваній Постанові як правова підстава для звільнення позивача з посади члена Ради НБУ, оскільки ця норма, яка набрала чинності 10 листопада 2021 року, не має зворотної дії в часі та не може застосовуватися до відносин, що виникли 07 липня 2021 року. Ця норма не містить та не містила правил про порядок звільнення з посади члена Ради НБУ, а регулювала лише порядок припинення повноважень, що не означає автоматичного звільнення, а є лише підставою для винесення рішення ВРУ про звільнення.
Виокремлює, що оскаржувана Постанова, попри наче наявне у ній формулювання про звільнення позивача з посади члена Ради НБУ, не відповідає вимогам статті 10 Закону № 679-XIV, статті 210 Регламенту Верховної Ради України затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI "Про Регламент Верховної Ради України" (далі - Регламент ВРУ), бо за звільнення позивача ВРУ жодного разу не голосувала та не приймала відповідної постанови, а профільний комітет ВРУ будь-коли не вносив подання про звільнення позивача.
Оскаржувана Постанова є актом індивідуальної дії, який стосувався позивача та лише визначав строк його повноважень, вичерпав свою дію в момент закінчення строку призначення позивача, тому станом на момент ухвалення він (акт) не містив чинних приписів та приписів про звільнення позивача з посади члена Ради НБУ. Постанова ВРУ від 12 листопада 2019 року № 270-ІХ (про призначення ОСОБА_1 на посаду члена Ради НБУ) не могла бути ні фактичною, ні правовою підставою для прийняття оскаржуваної Постанови.
З погляду позивача, оскаржувана Постанова порушує його охоронювані права, бо вона є тим єдиним документом, який фактично заперечує статус позивача як члена Ради НБУ, який припинив свої повноваження, але не був звільнений з цієї посади, тому що звільнення з посади члена Ради НБУ згідно із законом ніколи не було. Наголошує, що по суті після 07 липня 2021 року він продовжував виконувати повноваження члена Ради НБУ і такого статусу не втрачав.
2. Відповідач подав відзив на позовну заяву із запереченнями проти її доводів, які вважає безпідставними та необґрунтованими.
Порядок роботи ВРУ визначений Основним Законом України та Регламентом ВРУ. Саме до повноважень ВРУ належить призначення та звільнення з посад половини складу Ради НБУ (пункт 19 частини першої статті 85 Конституції України).
Закон № 679-XIV містить виключний перелік підстав для звільнення з посади, що зумовлює необхідність прийняття окремої постанови ВРУ за поданням профільного комітету ВРУ. Водночас інститут звільнення з посади має правову природу, відмінну від інституту припинення повноважень у зв`язку із закінчення строку, на який було обрано члена Ради НБУ, оскільки не містить імперативної вимоги щодо підготовки подання профільного комітету ВРУ та прийняття окремої постанови ВРУ, адже повноваження члена Ради НБУ припиняються в останній день строку, на який його було призначено.
Призначення позивача на посаду члена Ради НБУ відповідало принципу правомірних очікувань, позаяк він знав, на який строк його призначають, а визначений чіткий строк повноважень обумовлений реалізацією механізму ротації членів Ради НБУ, за яким Президент України та ВРУ з 2020 по 2023 рік змінюють по одному члену Ради НБУ.
Зауважує далі, що обґрунтування порушення процедури прийняття ВРУ Постанови № 2794-ІХ стосується питання реалізації повноважень парламенту. При цьому функціональний аспект законодавчого процесу ВРУ, в тому числі підготовка текстів постанов, їх редакційне опрацювання, винесення на розгляд та прийняття на пленарному засіданні шляхом голосування, віднесений до сфери конституційно-правової регламентації, що розкриває правову природу законодавчої влади, яка також відображає межі дискреційних повноважень.
3. Представник позивача подав відповідь на відзив ВРУ, у якому висловив незгоду з ототожненням ВРУ "інституту припинення повноважень" з "інститутом звільнення", бо таке уподібнення не узгоджується з фактичними обставинами. В оскаржуваній Постанові мовиться саме про звільнення позивача, до того ж акцентується на тому, що таке звільнення відбулося в минулому (07 липня
2021 року), тоді як чинне станом на 07 липня 2021 року законодавство передбачало, що навіть припинення повноважень потребує здійснення "інституту звільнення" з прийняттям окремої постанови ВРУ, якої в цьому випадку не було прийнято.
Наголосив ще раз на хибності висновків ВРУ, яка підставою позову називає протиправність Постанови ВРУ № 270-ІХ від 12 листопада 2019 року "Про зміну у складі Ради Національного банку України" (далі - Постанова № 270-ІХ). Повідомляє, що позивач не оскаржує ні цю Постанову ВРУ, ні строк, на який призначений позивач. Мало того, позивач навіть не заперечує, що визначений у Постанові № 270-ІХ строк сплинув, хоча закінчення строку призначення не звільняло ВРУ від обов`язку дотриматися закону та прийняти окрему постанову про звільнення, яка не може та не могла бути тотожною постанові про обрання та визначення строку повноважень.
4. Третя особа подала пояснення, суть яких зводиться до незгоди з мотивами позовної заяви та відсутності підстав для задоволення позову.
Зокрема, зауважує, що дія Постанови № 270-ІХ вичерпується її виконанням у визначений строк (07 липня 2021 рік), а прийняття постанови про звільнення члена Ради НБУ у зв`язку із закінчення строку повноважень було зайвим, не впливало і не могло впливати на правовий статус позивача.
З урахуванням змін у Законі № 679-XIV, починаючи з 10 листопада 2021 року не було встановлено обов`язку звільнення члена Ради НБУ у зв`язку із закінченням у нього строку повноважень, що спростовує доводи позивача про протиправність дій відповідача.
Обраний позивачем спосіб захисту не створює реальних наслідків та не сприяє відновленню порушених прав. Своєю чергою відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, є підставою для ухвалення судом рішення про відмову в задоволенні позову.
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від
27 березня 2023 року відмовив у задоволенні позову.
З посиланням на аналіз норм чинного законодавства суд визнав, що, незважаючи на факт існування підстави для звільнення члена Ради НБУ, яким, зокрема, був факт закінчення повноважень члена Ради НБУ, ВРУ за чинним законодавством зобов`язана була ухвалити рішення про звільнення з посади члена Ради НБУ. Тобто відповідач мав дотриматися процедури шляхом прийняття постанови про звільнення позивача з посади члена Ради НБУ. Для цього профільний комітет ВРУ зобов`язаний був підготувати подання та проєкт постанови про звільнення ОСОБА_1 з посади члена Ради НБУ, а далі ВРУ шляхом відкритого голосування більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу ВРУ на підставі поданих профільним комітетом ВРУ документів мала прийняти рішення про звільнення ОСОБА_1 з посади члена Ради НБУ, яке оформити відповідною постановою. На необхідність дотримання такого порядку не впливає внесення змін до статті 10 Закону № 679-XIV протягом періоду із 07 липня
2021 року по 01 грудня 2022 року.
З покликанням на аналіз рішень ВРУ з кадрових питань суд зауважив, що фраза "взяти до відома, що…", яка використовується в оскаржуваному пункті Постанови, не є характерною для рішень ВРУ з кадрових питань та не застосовувалася раніше в постановах ВРУ про призначення / звільнення осіб.
Поряд з цим суд у контексті спірних правовідносин уяснив, що саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинне породжувати правових наслідків для його правомірності, крім випадків, прямо передбачених законом. Виходячи з міркувань розумності та доцільності деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти як вимоги не до самого акта, а до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на його прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, зумовлюють настання дефектних наслідків.
Проте не кожен дефект акта робить його неправомірним. Фундаментальне порушення - це порушення суб`єктом владних повноважень норм права, допущення суттєвої, істотної помилки при прийнятті певного рішення, яке мало наслідком прийняття незаконного рішення. Процедурні порушення залежно від характеру можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його правомірність.
Порушення такої процедури може бути підставою до скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення.
Суд першої інстанції виснував, що аналіз доказів справи не дає підстав вважати, що після 07 липня 2021 року позивач продовжував виконувати функції члена Ради НБУ, адже ОСОБА_1 фактично припинив трудові правовідносини з НБУ як член Ради НБУ з 08 липня 2021 року. Це своєю чергою спростовує доводи позивача про зміну під впливом дії оскаржуваної Постанови його статусу, який виник
07 липня 2021 року.
Суд першої інстанції узагальнив, що зміст пункту 2 оскаржуваної Постанови не створює/встановлює для позивача будь-яких прав чи обов`язків та, відповідно, не порушує його прав, свобод чи інтересів, що є підставою для ухвалення рішення про відмову в задоволенні позову.
6. Позивач не примирився з рішенням суду першої інстанції та через свого представника подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
Прохання мотивує тим, що висновки рішення суду не відповідають обставинам справи. Вважає неприйнятним позицію суду про допустимість процесуальних порушень зі звільнення позивача, про ступінь характеру процедурного порушення та про виправданість порушення процедури, оскільки було проігноровано, що процедура звільнення позивача навіть не розпочиналася, що не можна оцінювати поведінку будь-кого як правомірну або протиправну, визначити ступінь характеру процедурного порушення, властивості наслідків від негативної дії порушення процедури, якщо не було події процедури звільнення, тобто того алгоритму дій відповідача, з огляду на які можна дати характеристику та правову оцінку таким діям як правомірним чи протиправним.
З погляду скаржника, нездійснення позивачем функцій члена Ради НБУ у зв`язку із закінченням строку перебування на цій посаді [із 07 липня 2021 року] не свідчить про припинення трудових відносин, бо припинення повноважень є умовою для звільнення особи, яка є посадовою особою за статтею 10 Закону № 679-XIV, тобто припинення повноважень передує звільненню, у зв`язку із чим поняття "припинення повноважень" не є тотожним поняттю "звільнення". НБУ визнавав позивача членом Ради НБУ навіть після 07 липня 2021 року, Національне агентство з питань запобігання корупції також вказувало на те, що позивач залишається членом Ради НБУ, НБУ надсилав фінансову та аудиторську звітність, на підставі якої позивач здійснював відповідні доповіді та пропозиції, НБУ допускав його до засідань з обмеженим доступом, на підставі чого знову ж таки позивач вносив відповідні пропозиції та робив доповіді як член Ради НБУ.
Норма статті 10 Закону № 679-XIV (у редакції, чинній станом на 07 липня 2021 року) визначала, що самостійним юридичним фактом є закінчення строку повноважень члена Ради НБУ, настання цього юридичного факту є підставою для звільнення члена Ради НБУ. Порядок звільнення, який є самостійним та обов`язковим етапом припинення відносин із членом Ради НБУ, чітко визначений у законі та здійснюється винятково у формі прийняття відповідної постанови за поданням профільного комітету ВРУ, в якій мають бути зазначені підстави для звільнення.
Далі автор зазначає, що норми закону, які регулюють припинення повноважень та звільнення члена Ради НБУ є досить чіткими та розмежовують такі два самостійні поняття, як закінчення строку призначення та звільнення з посади. Саме наявність цих двох самостійних категорій мав би перевірити та встановити суд, але цього не зробив, натомість виніс рішення на припущеннях, що нездійснення функцій може свідчити про припинення трудових відносин.
На думку апелянта, хибними є висновки суду про те, що оскаржуване рішення не змінило статусу позивача як звільненого члена Ради НБУ. Навпаки, оскаржувана постанова призвела до невизначеності правового статусу позивача як звільненого без постанови ВРУ про звільнення, за якого позивач продовжує перебувати під обмеженнями, які передбачені частиною четвертою статті 10 Закону № 679-XIV для членів Ради НБУ, та не може реалізувати своє право на працю.
Оскаржувана Постанова втручається в права та справедливі очікування позивача на те, що він набуде статусу звільненого члена Ради НБУ виключно в порядку, встановленому законом. Вкотре зазначає, що пункт 2 спірної Постанови повертає позивача у стан правової невизначеності стосовно періоду з 08 липня 2021 року не тільки до 01 грудня 2022 року, а й на майбутнє, оскільки й надалі відсутній розпорядчий акт ВРУ у вигляді мотивованої постанови про його звільнення з посади члена Ради НБУ. Така правова невизначеність насамперед полягає в застосуванні до позивача обмежень, які передбачені частиною четвертою статті 10 Закону № 679-XIV для членів Ради НБУ.
Ця правова невизначеність перешкоджає позивачу в реалізації його права на трудову діяльність, а відсутність належного акта про звільнення, замість якого було прийнято оскаржувану Постанову, фактично призводить до позбавлення позивача права на захист від такого незаконного звільнення та оскарження результатів такого "звільнення", тобто позивач абсолютно позбавлений можливості на захист від протиправної поведінки, що була допущено по відношенню до нього.
Посилається скаржник і на грубе порушення процесуальних вимог та неповноту судового розгляду, оскільки залишився недослідженим значний обсяг документів позивача (лист НБУ № 18-0005/75880 від 17 серпня 2021 року, протоколи засідань Ради НБУ, лист НАЗК № 190-07/57870/21 від 30 липня 2021року та № 190- 07/60530/21 від 11 серпня 2021 року, показання ОСОБА_2, пропозиції до основних засад грошово-кредитної політики, листи з фінансовою та аудиторською звітністю НБУ) та не надано оцінки якості та достовірності низки документів НБУ, на які наголошувалося в судових засіданнях.
7. Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу з мотивами незгоди з доводами та аргументами апеляційної скарги. Вважає, що вони не спростовують висновків суду і не містять підстав для задоволення апеляційної скарги та втручання в рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Вважає, що інститут звільнення з посади має правову природу, відмінну від інституту припинення повноважень у зв`язку із закінчення строку, на який було обрано члена Ради НБУ, оскільки не містить імперативної вимоги щодо підготовки подання профільного комітету ВРУ та прийняття окремої постанови ВРУ, адже повноваження члена Ради НБУ припиняються в останній день строку, на який його було призначено.
Дообрання члена Ради НБУ на строк до 07 липня 2021 року було зумовлено необхідністю забезпечити стале функціонування Ради НБУ, бо відповідно до положень частини четвертої статті 11 Закону № 679-XIV засідання Ради НБУ є правомочними за наявності не менше шести членів.
Оскаржувана постанова відповідає принципу правомірних очікувань, оскільки позивач був свідомий того, на який строк його призначають, та міг відмовитися від обрання на посаду члена Ради НБУ. ОСОБА_1 не міг не знати, що строк його повноважень був завершений 07 липня 2021 року, оскільки він брав участь у новому відборі кандидатури на вакантну посаду члена Ради НБУ.
Відтак підсумовує, що ВРУ, коли приймала оскаржувану Постанову, діяла відповідно до вимог статті 210 Регламенту ВРУ та частини дванадцятої статті 10 Закону № 679-XIV з урахування механізму ротації членів Ради НБУ, тому не може бути слушними покликання позивача про порушення порядку припинення повноважень та звільнення його з посади члена Ради НБУ.
Виділяє, що обґрунтування порушення процедури прийняття оскаржуваної Постанови стосується питань реалізації дискреційних повноважень та не підлягає судовому контролю, позаяк не може відноситися до завдань та основних засад адміністративного судочинства.
8. Третя особа також надала відзив, у якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення.
У відзиві наводяться мотиви незгоди, частково суголосні з аргументами відзиву третьої особи на позовну заяву.
Вкотре наголошується, що оскаржувана Постанова не породжує для позивача права на захист і тому не дає йому права на звернення з адміністративним позовом до суду. Цей акт, серед іншого, не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо призначення членом Ради НБУ ОСОБА_3 ; не регулює певного виду суспільних відносин; адресований винятково ОСОБА_3, право на його оскарження надано лише особі, стосовно якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
Позаяк позивач не є учасником (суб`єктом) правовідносин щодо призначення ОСОБА_3 членом Ради НБУ, то оскаржувана постанова не породжує для позивача права на захист. Оскаржувана частина постанови не містить формулювання про звільнення позивача. Це, з погляду автора відзиву, дозволяє стверджувати, що нема між позивачем і відповідачем (Верховною Радою України) публічно-правового спору (у розумінні КАС України) щодо постанови, яка оскаржується, а звідси - юрисдикції адміністративного суду на ці відносини. І оскільки позивач заявляє вимогу про встановлення дати його звільнення, бо вона йому не відома, а така вимога фактично є вимогою про встановлення юридичного факту у спорі з відповідачем, то й не підлягає розгляду в порядку позовного провадження в судах (цивільному, господарському чи адміністративному).
9. Фактичні обставини у цій справі можна викласти так.
07 липня 2016 року ВРУ прийняла Постанову № 1440 "Про призначення членів Ради Національного банку України", відповідно до якої були призначені члени Ради НБУ: 1) ОСОБА_4 - строком на 7 років; 2) ОСОБА_5 - строком на 6 років; 3) ОСОБА_6 - строком на 5 років; 4) ОСОБА_7 - строком на 4 роки.
03 вересня 2019 року ВРУ прийняла Постанову № 30-IX "Про звільнення з посади члена Ради Національного банку України ОСОБА_6".