ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 серпня 2023 року
м. Київ
справа № 480/5969/20
провадження № К/9901/25423/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Сумської міської ради
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року (головуючий суддя Катунов В.В., судді Ральченко І.М., Бершов Г.Є.)
у справі №480/5969/20
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
до Виконавчого комітету Сумської міської ради,
третя особа - фірма "PRESS-ТИЖ"
про визнання протиправними та скасування пунктів рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2020 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Сумської міської ради, третя особа - фірма "PRESS-ТИЖ", у якому просив суд визнати протиправним та скасувати пункти 1 і 2 рішення відповідача від 31 серпня 2020 року № 450 "Про обмеження режиму роботи суб`єктами господарювання, які здійснюють господарську діяльність у об`єкті торгівлі - магазині " ІНФОРМАЦІЯ_1 " з продажу продуктів харчування з відділом " ІНФОРМАЦІЯ_2 ", розташованого за адресою: АДРЕСА_1 ".
2. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2020 року у задоволенні позову було відмовлено.
3. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року рішення Сумського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2020 року скасовано. Прийнято нове рішення, яким позов задоволено: визнано протиправними та скасовано пункти 1 і 2 рішення відповідача від 31 серпня 2020 року № 450 "Про обмеження режиму роботи суб`єктами господарювання, які здійснюють господарську діяльність у об`єкті торгівлі - магазині " ІНФОРМАЦІЯ_1 " з продажу продуктів харчування з відділом " ІНФОРМАЦІЯ_2 ", розташованого за адресою: АДРЕСА_1 ".
4. Виконавчий комітет Сумської міської ради із вказаним судовим рішенням суду апеляційної інстанції не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін постанову суду апеляційної інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ФОП ОСОБА_1 здійснює підприємницьку діяльність з продажу продуктів харчування у магазині " ІНФОРМАЦІЯ_1 ", розташованому за адресою: АДРЕСА_1, що підтверджується копією договору оренди нерухомого майна від 01 січня 2018 року № 01/01/18X1/2, режимом роботи затвердженим заступником голови з питань діяльності виконавчих органів Сумської міської ради.
7. Фірма "PRESS-ТИЖ" здійснює підприємницьку діяльність з продажу продуктів харчування у відділі "ІНФОРМАЦІЯ_2" у магазині " ІНФОРМАЦІЯ_1 ", розташованому за адресою: АДРЕСА_1, що підтверджується, зокрема, договором оренди нерухомого майна від 01 січня 2018 року №01/01/18X1.
8. Згідно з Протоколом позачергового засідання Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 27 серпня 2020 року №26, м. Суми віднесено до "помаранчевого" рівня епідемічної небезпеки поширення гострої респіраторної хвороби СОVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2.
9. На підтвердження факту порушення протиепідемічних заходів суб`єктами господарювання, які здійснюють господарську діяльність у об`єкті торгівлі - магазину " ІНФОРМАЦІЯ_1 " з продажу продуктів харчування з відділом "ІНФОРМАЦІЯ_2", розташованого за адресою: АДРЕСА_1 відповідачем надано копію листа від 01 липня 2020 року № 11353 Сумського відділу поліції ГУ НП у Сумській області, в якому було зазначено про порушення, що відбуваються на прилеглій до магазину " ІНФОРМАЦІЯ_1 " території по АДРЕСА_1 . Згідно з інформацією, викладеною у вказаному листі в магазині, а потім у відділі магазину "ІНФОРМАЦІЯ_2" мали місце порушення карантинних заходів.
10. На підставі викладеного, рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради від 18 серпня 2020 року № 440 фірмі "PRESS-ТИЖ" була заборонена торгівля в магазині "ІНФОРМАЦІЯ_1" з відділом "ІНФОРМАЦІЯ_2", що знаходився у приміщенні магазину та вже було обмежено режим у нічний час роботу з 22.00 до 07.00 години. ФОП ОСОБА_1 як керівником зазначеного об`єкту вказане рішення оскаржене не було.
11. 16 липня 2020 року міським головою прийнято розпряження № 197-Р "Про створення мобільної групи з контролю за дотриманням вимог чинного законодавства України щодо запровадження карантинних заходів на працюючих об`єктах, розташованих на території населених пунктів Сумської міської об`єднаної територіальної громади".
12. Відповідно до вказаного розпорядження міського голови від 16 липня 2020 року, у денний та нічний час працюють мобільні групи, які виявляють та фіксують порушення карантинних заходів. Інформація в оперативному порядку передається міському голові через відділ "Служба 15-80" Сумської міської ради та до відділу "Служб 102" УОА ЗОР ГУ УНП в Сумській області.
13. Під час нічного рейду 28 серпня 2020 року з 23.00 до 24.00 та 29 серпня 2020 року з 00.00 до 03.00 години, мобільною групою у складі ОСОБА_2 - начальника відділу торгівлі, побуту та захисту прав споживачів Сумської міської ради та дільничних офіцерів Сумського відділу поліції ГУ в Сумській області, ОСОБА_4 та ОСОБА_3 проведено обстеження 11 закладів ресторанного господарства (розважальних закладів) та об`єктів торгівлі, в тому числі магазину "ІНФОРМАЦІЯ_1" з відділом "ІНФОРМАЦІЯ_2" по АДРЕСА_1 .
14. Під час обстеження виявлено, що магазин " ІНФОРМАЦІЯ_1 " здійснював торгівлю після 24.00 години, в порушення рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 18 серпня 2020 року № 440 "Про обмеження режиму роботи об`єкту торгівлі - магазину " ІНФОРМАЦІЯ_1 " з відділом "ІНФОРМАЦІЯ_2" фірми "PRESS-ТИЖ" за адресою АДРЕСА_1 у нічний час спостерігалось скупчення великої кількості покупців на прилеглій до магазину території без дотримання дистанції не менше ніж 1.5 метри за відсутності захисних масок, що є порушенням карантинних заходів. Факт роботи магазину зафіксовано шляхом передачі повідомлення до відділу "Служба 15-802 Сумської міської ради та до відділу "Служба 102" УОА ЗОР ГУ УНП в Сумській області.
15. У зв`язку з викладеним, для забезпечення реалізації протиепідемічних заходів на території м.Суми вдруге було прийнято рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 31 серпня 2020 року № 450 "Про обмеження режиму роботи суб`єктам господарювання, які здійснюють господарську діяльність у об`єкті торгівлі - магазині " ІНФОРМАЦІЯ_1 " з продажу продуктів харчування з відділом "ІНФОРМАЦІЯ_2", розташованого за адресою: АДРЕСА_1 ".
16. Згідно з пунктом 1 вказаного рішення обмежено режим роботи на час дії карантину щодо запобігання розповсюдженню на території Сумської міської об`єднаної територіальної громади гострої респіраторної хвороби СОVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 суб`єктам господарювання, які здійснюють господарську діяльність у об`єкті торгівлі - магазині " ІНФОРМАЦІЯ_1 " з продажу продуктів харчування з відділом "ІНФОРМАЦІЯ_2", розташованого за адресою: АДРЕСА_1, з 22.00 до 07.00 години.
17. Пунктом 2 рішення визначено суб`єктам господарювання забезпечити виконання даного рішення та дотримання карантинних заходів з метою запобігання розповсюдженню на території Сумської міської об`єднаної територіальної громади гострої респіраторної хвороби СОVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 під час роботи з 07.00 до 22.00 години.
18. Не погоджуючись з пунктами 1 і 2 рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 31 серпня 2020 року № 450, ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції керувався тим, що оскаржуване рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 31 серпня 2020 року № 450 прийняте на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Суд апеляційної інстанції з таким висновком не погодився і, задовольняючи позов, керувався тим, що вказаним рішенням суб`єкта владних повноважень не визначено строк дії обмежень режиму роботи суб`єктами господарювання, які здійснюють господарську діяльність у об`єкті торгівлі - магазині " ІНФОРМАЦІЯ_1 " з продажу продуктів харчування з відділом "ІНФОРМАЦІЯ_2", розташованого за адресою: АДРЕСА_1 ". Отже, вказаний акт Виконавчого комітету Сумської міської ради встановлюючи відповідні карантинні обмеження для позивача без зазначення строку дії таких обмежень, не містить терміну тимчасових обмежень режиму роботи для його виконання особою, на який поширюється вказаний акт, що є підставою для визнання його протиправним та скасування.
21. Крім того колегія суддів зазначила, що такі тимчасові обмеження вже були встановлені рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради від 18 серпня 2020 року № 440 фірмі "PRESS-ТИЖ", відповідно до якого було заборонено торгівля в магазині "ІНФОРМАЦІЯ_1" з відділом "ІНФОРМАЦІЯ_2", що знаходився у приміщенні магазину та вже було обмежено режим у нічний час роботу з 22.00 до 07.00 години. ОСОБА_1 як керівником зазначеного об`єкту вказане рішення оскаржене не було.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
22. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, Виконавчий комітет Сумської міської ради зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування положення статті 2 КАС України у подібних правовідносинах, зокрема під час встановлення законності прийняття рішення виконавчого комітету відповідної ради про обмеження режиму роботи суб`єкту господарювання, який здійснює торгівельну діяльність з порушенням карантинних заходів спрямованих на запобігання розповсюдженню гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2.
23. Відповідач не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про повторність притягнення до відповідальності, з посиланням на те, що рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради від 18 серпня 2020 року № 440 фірмі тимчасові обмеженні встановлені фірмі "PRESS-ТИЖ", а не ФОП ОСОБА_1, які є різними суб`єктами господарювання. Крім того, ОСОБА_1, який є директором фірми "PRESS-ТИЖ", вказував про те, що обмеження стосуються виключно кафетерію, а не магазину і продовжував вчиняти порушення щодо роботи магазину у нічний час без дотримання карантинних обмежень.
24. Також скаржник вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуване рішення не містить терміну тимчасових обмежень режиму роботи, посилаючись на те, що пунктом 1 вказаного рішення визначено, обмежити режим роботи на час дії карантину щодо запобігання розповсюдженню гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2.
25. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками суду апеляційної інстанції і зазначає, що встановлення зручного для населення режиму роботи підприємств, установ та організацій сфери обслуговування можливе лише за погодженням власників цих організацій. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься зокрема у постановах Верховного Суду від 4 червня 2020 року у справі № 161/5443/16-а, від 16 червня 2020 року у справі №607/8496/18.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
27. Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у частині 2 статті 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
29. Також важливо те, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.