ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Власова Ю. Л., Григор?євої І. В., Пількова К. М.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 13 липня 2023 року в адміністративній справі № 990/171/22 (провадження № 11-71заі23) за позовомОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ), третя особа - Національний банк України (далі - НБУ), про визнання протиправною та скасування постанови ВРУ в частині
Короткий виклад історії справи
У грудні 2022 року ОСОБА_1 звертався до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати пункт 2 Постанови ВРУ від 1 грудня 2022 року № 2794-ІХ (далі - оскаржувана Постанова, Постанова ВРУ № 2794-ІХ відповідно) в такій редакції: "Взяти до відома, що ОСОБА_1 звільнено з посади члена Ради Національного банку України з 7 липня 2021 року відповідно до Постанови Верховної Ради України від 12 листопада 2019 року № 270-ІХ".
Вимоги мотивував недотриманням відповідачем установленого законом порядку звільнення члена Ради НБУ, відповідно до якого мають бути застосовані фактичні і юридичні підстави для звільнення. Доводив, що ВРУ не звільнила ОСОБА_1 із посади члена Ради НБУ, а оголосила його звільненим із цієї посади і використала для цього підстави про припинення виконання ним функцій члена Ради НБУ.
Вважає, що посилання на частину дванадцяту статті 10 Закону України від
20 травня 1999 року № 679-XIV "Про Національний банк України" (далі - Закон № 679-XIV) не може фігурувати в оскаржуваній Постанові як правова підстава для звільнення позивача з посади члена Ради НБУ, оскільки ця норма, яка набрала чинності 10 листопада 2021 року, не має зворотної дії в часі та не може застосовуватися до відносин, що виникли 7 липня 2021 року. Ця норма не містить та не містила правил про порядок звільнення з посади члена Ради НБУ, а регулювала лише порядок припинення повноважень, що не означає автоматичного звільнення, а є лише підставою для винесення рішення ВРУ про звільнення.
Виокремив, що оскаржувана Постанова, попри наче наявне у ній формулювання про звільнення позивача з посади члена Ради НБУ, не відповідає вимогам статті 10 Закону № 679-XIV, статті 210 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI "Про Регламент Верховної Ради України" (далі - Регламент ВРУ), бо за звільнення позивача ВРУ жодного разу не голосувала та не приймала відповідної постанови, а профільний комітет ВРУ будь-коли не вносив подання про звільнення позивача.
Оскаржувана Постанова є актом індивідуальної дії, який стосувався позивача та лише визначав строк його повноважень, вичерпав свою дію в момент закінчення строку призначення позивача, тому станом на момент ухвалення він (акт) не містив чинних приписів та приписів про звільнення позивача з посади члена Ради НБУ. Постанова ВРУ від 12 листопада 2019 року № 270-ІХ (про призначення ОСОБА_1 на посаду члена Ради НБУ) не могла бути ні фактичною, ні правовою підставою для прийняття оскаржуваної Постанови.
З погляду позивача, оскаржувана Постанова порушує його охоронювані права, бо вона є тим єдиним документом, який фактично заперечує статус позивача як члена Ради НБУ, який припинив свої повноваження, але не був звільнений із цієї посади, тому що звільнення з посади члена Ради НБУ згідно із законом ніколи не було. По суті після 7 липня 2021 року він продовжував виконувати повноваження члена Ради НБУ і такого статусу не втрачав.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
7 липня 2016 року ВРУ прийняла Постанову № 1440 "Про призначення членів Ради Національного банку України", відповідно до якої були призначені члени Ради НБУ: 1) ОСОБА_2 - строком на 7 років; 2) ОСОБА_3 - строком на 6 років; 3) ОСОБА_4 - строком на 5 років; 4) ОСОБА_5 - строком на 4 роки.
3 вересня 2019 року ВРУ прийняла Постанову № 30-IX "Про звільнення з посади члена Ради Національного банку України ОСОБА_4".
16 вересня 2020 року ВРУ прийняла Постанову № 897-IX "Про зміни у складі Ради Національного банку України", відповідно до пункту 1 якої ОСОБА_5 звільнено з посади члена Ради НБУ у зв`язку із закінченням строку її повноважень, а пунктом 2 членом Ради НБУ призначено ОСОБА_6
12 листопада 2019 року ВРУ прийняла Постанову № 270-IX "Про зміну у складі Ради Національного банку України", пунктом 1 якої ОСОБА_1 призначено членом Ради НБУ строком до 7 липня 2021 року, пунктом 2 виключено підпункт 3 пункту 1 у Постанові ВРУ від 7 липня 2016 року № 1440-VIII "Про призначення членів Ради Національного банку України".
2 квітня 2021 року Комітет ВРУ з питань фінансів, податкової та митної політики оголосив конкурс на зайняття вакантної посади члена Ради НБУ, позаяк 7 липня 2021 року закінчувався термін, на який був призначений членом Ради НБУ ОСОБА_1 .
Цей же Комітет ВРУ на своєму засіданні 30 листопада 2021 року ухвалив рішення скасувати попередній конкурсний відбір на вакантну посаду члена Ради НБУ та оголосити новий з граничним терміном прийому документів від кандидатів до
16 грудня 2021 року. Підставою для скасування стали законодавчі зміни щодо вимог та обмежень стосовно осіб, які можуть бути членами Ради НБУ.
1 грудня 2022 року ВРУ прийняла оскаржувану Постанову, якою постановила: "1. Призначити членом Ради Національного банку України ОСОБА_7 . 2. Взяти до відома, що ОСОБА_1 звільнено з посади члена Ради Національного банку України з 7 липня 2021 року відповідно до Постанови Верховної Ради України від 12 листопада 2019 року № 270-ІХ".
Позивач не погодився із цією Постановою в частині пункту 2 та звернувся до суду з позовом про її скасування в цій частині.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від
27 березня 2023 року відмовив у задоволенні позову.
З посиланням на аналіз норм чинного законодавства суд визнав, що, незважаючи на факт існування підстави для звільнення члена Ради НБУ, яким, зокрема, був факт закінчення повноважень члена Ради НБУ, ВРУ за чинним законодавством зобов`язана була ухвалити рішення про звільнення з посади члена Ради НБУ. Тобто відповідач мав дотриматися процедури шляхом прийняття постанови про звільнення позивача з посади члена Ради НБУ. Для цього профільний комітет ВРУ зобов`язаний був підготувати подання та проєкт постанови про звільнення ОСОБА_1 з посади члена Ради НБУ, а далі ВРУ шляхом відкритого голосування більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу ВРУ на підставі поданих профільним комітетом ВРУ документів мала прийняти рішення про звільнення ОСОБА_1 з посади члена Ради НБУ, яке оформити відповідною постановою. На необхідність дотримання такого порядку не впливає внесення змін до статті 10 Закону № 679-XIV протягом періоду із 7 липня 2021 року по 1 грудня 2022 року.
З покликанням на аналіз рішень ВРУ з кадрових питань суд зауважив, що фраза "взяти до відома, що…", яка використовується в оскаржуваному пункті Постанови, не характерна для рішень ВРУ з кадрових питань та не застосовувалася раніше в постановах ВРУ про призначення / звільнення осіб.
Поряд із цим суд у контексті спірних правовідносин уяснив, що саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинне породжувати правових наслідків для його правомірності, крім випадків, прямо передбачених законом. Виходячи з міркувань розумності та доцільності деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти як вимоги не до самого акта, а до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на його прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, зумовлюють настання дефектних наслідків.
Проте не кожен дефект акта робить його неправомірним. Фундаментальне порушення - це порушення суб`єктом владних повноважень норм права, допущення суттєвої, істотної помилки при прийнятті певного рішення, яке мало наслідком прийняття незаконного рішення. Процедурні порушення залежно від характеру можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його правомірність.
Порушення такої процедури може бути підставою до скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення.
Суд першої інстанції виснував, що аналіз доказів справи не дає підстав вважати, що після 7 липня 2021 року позивач продовжував виконувати функції члена Ради НБУ, адже ОСОБА_1 фактично припинив трудові правовідносини з НБУ як член Ради НБУ з 8 липня 2021 року. Це своєю чергою спростовує доводи позивача про зміну під впливом дії оскаржуваної Постанови його статусу, який виник 7 липня 2021 року.
Суд першої інстанції узагальнив, що зміст пункту 2 оскаржуваної Постанови не створює / встановлює для позивача будь-яких прав чи обов`язків та, відповідно, не порушує його прав, свобод чи інтересів, що є підставою для ухвалення рішення про відмову в задоволенні позову.
Позивач не примирився з рішенням суду першої інстанції та через свого представника подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати його та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
Прохання мотивував тим, що висновки рішення суду не відповідають обставинам справи. Вважає неприйнятним позицію суду про допустимість процесуальних порушень зі звільнення позивача, про ступінь характеру процедурного порушення та про виправданість порушення процедури, оскільки було проігноровано, що процедура звільнення позивача навіть не розпочиналася, що не можна оцінювати поведінку будь-кого як правомірну або протиправну, визначити ступінь характеру процедурного порушення, властивості наслідків від негативної дії порушення процедури, якщо не було події процедури звільнення, тобто того алгоритму дій відповідача, з огляду на які можна дати характеристику та правову оцінку таким діям як правомірним чи протиправним.
З погляду скаржника, нездійснення позивачем функцій члена Ради НБУ у зв`язку із закінченням строку перебування на цій посаді [із 7 липня 2021 року] не свідчить про припинення трудових відносин, бо припинення повноважень є умовою для звільнення особи, яка є посадовою особою за статтею 10 Закону № 679-XIV, тобто припинення повноважень передує звільненню, у зв`язку із чим поняття "припинення повноважень" не є тотожним поняттю "звільнення". НБУ визнавав позивача членом Ради НБУ навіть після 7 липня 2021 року, Національне агентство з питань запобігання корупції також вказувало на те, що позивач залишається членом Ради НБУ, НБУ надсилав фінансову та аудиторську звітність, на підставі якої позивач здійснював відповідні доповіді та пропозиції, НБУ допускав його до засідань з обмеженим доступом, на підставі чого знову ж таки позивач вносив відповідні пропозиції та робив доповіді як член Ради НБУ.
Норма статті 10 Закону № 679-XIV (у редакції, чинній станом на 7 липня 2021 року) визначала, що самостійним юридичним фактом є закінчення строку повноважень члена Ради НБУ, настання цього юридичного факту є підставою для звільнення члена Ради НБУ. Порядок звільнення, який є самостійним та обов`язковим етапом припинення відносин із членом Ради НБУ, чітко визначений у законі та здійснюється винятково у формі прийняття відповідної постанови за поданням профільного комітету ВРУ, в якій мають бути зазначені підстави для звільнення.
Далі автор зазначає, що норми закону, які регулюють припинення повноважень та звільнення члена Ради НБУ, є досить чіткими та розмежовують такі два самостійні поняття, як закінчення строку призначення та звільнення з посади. Саме наявність цих двох самостійних категорій мав би перевірити та встановити суд, але цього не зробив, натомість виніс рішення на припущеннях, що нездійснення функцій може свідчити про припинення трудових відносин.
На думку апелянта, хибними є висновки суду про те, що оскаржуване рішення не змінило статусу позивача як звільненого члена Ради НБУ. Навпаки, оскаржувана постанова призвела до невизначеності правового статусу позивача як звільненого без постанови ВРУ про звільнення, за якого позивач продовжує перебувати під обмеженнями, які передбачені частиною четвертою статті 10 Закону № 679-XIV для членів Ради НБУ, та не може реалізувати своє право на працю.
Оскаржувана Постанова втручається в права та справедливі очікування позивача на те, що він набуде статусу звільненого члена Ради НБУ виключно в порядку, встановленому законом. Вкотре зазначав, що пункт 2 спірної Постанови повертає позивача у стан правової невизначеності стосовно періоду з 8 липня 2021 року не тільки до 1 грудня 2022 року, а й на майбутнє, оскільки й надалі відсутній розпорядчий акт ВРУ у вигляді мотивованої постанови про його звільнення з посади члена Ради НБУ. Така правова невизначеність насамперед полягає в застосуванні до позивача обмежень, які передбачені частиною четвертою статті 10 Закону № 679-XIV для членів Ради НБУ.
Ця правова невизначеність перешкоджає позивачу в реалізації його права на трудову діяльність, а відсутність належного акта про звільнення, замість якого було прийнято оскаржувану Постанову, фактично призводить до позбавлення позивача права на захист від такого незаконного звільнення та оскарження результатів такого "звільнення", тобто позивач абсолютно позбавлений можливості на захист від протиправної поведінки, що була допущено по відношенню до нього.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 13 липня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 березня 2023 року залишила без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду вважає правильними висновки суду першої інстанції про те, що ВРУ була зобов`язана ухвалити рішення про звільнення з посади члена Ради НБУ ( ОСОБА_1 ) у відповідності з визначеною законом процедурою (профільний комітет ВРУ готує подання та проєкт постанови про звільнення члена Ради НБУ, а ВРУ шляхом відкритого голосування більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу ВРУ на підставі поданих профільним комітетом ВРУ документів приймає рішення про звільнення з посади члена Ради НБУ, яке оформлюється відповідною постановою).
Теж є правильним висновок суду першої інстанції, що в певних випадках, коли йдеться про процедурні порушення суто формальні (подібні до тих, які є в межах цієї справи), то вони взагалі не впливають на правомірність рішення. Порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, якщо воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення.
Доводи апеляційної скарги про те, що нездійснення позивачем функцій члена Ради НБУ у зв`язку із закінченням строку перебування на цій посаді [із 7 липня 2021 року] не свідчать про припинення трудових відносин, спростовуються встановленими обставинами у справі та поясненнями позивача та представників НБУ. Так, після 7 липня 2021 року позивач хоч і мав доступ до будівлі НБУ, був присутнім на засіданнях Ради НБУ, але це не підтверджує факту здійснення ним діяльності як членом Ради НБУ.
Велика Палата Верховного Суду підтвердила правильність висновків суду першої інстанції про те, що пункт 2 оскаржуваної Постанови не створює / не встановлює для позивача жодних прав чи обов`язків та, відповідно, не порушує його прав, свобод чи інтересів, що є підставою для ухвалення рішення про відмову в задоволенні позову.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Відповідно до пункту 19 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить призначення на посади та звільнення з посад половини складу Ради НБУ.
Розділом II Закону № 679-XIV (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваної постанови) визначено порядок формування та повноважень Ради НБУ.
Статтею 8 указаного Закону визначено завдання Ради НБУ, а статтею 9 - її повноваження.