ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 серпня 2023 року
м. Київ
справа №320/11162/23
провадження № К/990/21627/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білак М. В., Мельник-Томенко Ж. М.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, за участю третіх осіб - Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, про визнання протиправними, нечинними положень нормативно-правових актів та скасування наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Росінського Олександра Васильовича на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2023 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Мельничука В. П., суддів: Лічевецького І. О., Оксененка О. М.
І. Обставини справи
1. У квітні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, за участю третіх осіб - Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків (далі також - Інспекція), Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та нечинним із моменту прийняття Положення про Державну службу морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 березня 2022 року № 212, в наступних частинах: абзацу 25 підпункту 12 пункту 4 в частині утворення з числа посадових осіб Адміністрації судноплавства державної кваліфікаційної комісії моряків, забезпечення її роботи; абзацу 28 підпункту 12 пункту 4 в частині ведення Державного реєстру документів моряків, в установленому порядку забезпечення доступу до нього для внесення і перевірки даних про кваліфікаційні документи моряків;
1.2. визнати протиправним і скасувати Перелік державних підприємств, установ і організацій, що передаються до сфери управління Державної служби морського та річкового транспорту, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2018 року № 863-р в частині, а саме пункт "Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків" (код ЄДРПОУ 25958804)";
1.3. визнати протиправним і скасувати наказ Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України від 26 квітня 2022 року № 113 "Про реорганізацію Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків".
2. Одночасно з позовом ОСОБА_1 подав заяву про вжиття заходів забезпечення позову шляхом:
2.1. заборони Міністерству юстиції України, державним реєстраторам юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, які уповноважені відповідно до законодавства України здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, в тому числі нотаріусам, іншим акредитованим суб`єктам, посадовим особам, які уповноважені здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, провидити реєстраційні дії щодо Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків (ідентифікаційний код 25958804), а саме: проводити державну реєстрацію припинення юридичної особи, зміну відомостей про керівника юридичної особи та про інших осіб (за наявності), які можуть вчиняти дії від імені юридичної особи, у тому числі підписувати договори, подавати документи для державної реєстрації тощо, зміну відомостей про органи управління юридичної особи, відомості про членів керівних органів;
2.2. заборони Адміністрації судноплавства, ліквідаційній комісії Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків виконувати повноваження щодо управління справами Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, представництва її у відносинах з третіми особами від імені Інспекції, звільнення працівників Інспекції, передачу цілісного майнового комплексу Інспекції будь-яким іншим особам в порядку здійснення дій із її реорганізації.
3. В обґрунтування вказаної заяви позивач послався на очевидність ознак протиправності оскаржуваних положень нормативно-правових актів, які порушують права позивача. У своїй заяві позивач вказує, що він є діючим членом державної кваліфікаційної комісії, який працював на підставі цивільно-правових договорів з Інспекцією з питань підготовки та дипломування моряків, та фактично позбавляється права на доступ до своєї професії та до праці на умовах, які існували до прийняття оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України від 06 березня 2022 року № 212, оскільки за її умовами утворення постійно діючих державних кваліфікаційних комісій для підтвердження кваліфікації моряків, забезпечення їх роботи має здійснювати Адміністрація судноплавства, а не Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків.
Разом з цим вказує, що фактичне припинення діяльності Інспекції унеможливить відновлення для нього можливості співпраці із нею на умовах, що існували до прийняття оскаржуваних актів.
На переконання позивача, для Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків настають невідворотні правові наслідки, оскільки вказана юридична особа може бути припинена із повним вивільненням її працівників, наслідком чого може стати повна неможливість відновлення становища, яке існувало до прийняття оскаржуваних у цій справі актів.
Стверджує, що оскарження постанови Кабінету Міністрів України від 06 березня 2022 року № 212, розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2018 року № 863-р та наказу Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України від 26 квітня 2022 року № 113 не зупиняє їх виконання, а тому у випадку подальшого вжиття компетентними органами дій, направлених на припинення діяльності Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків та передачі всіх її повноважень до Адміністрації судноплавства, настануть правові наслідки у системі державного управління, які неможливо буде усунути виключно шляхом вирішення спору по суті у випадку визнання постанови в оскаржуваній частині нечинною з моменту прийняття, її скасування, а також визнання протиправним розпорядження та наказу за судовим рішенням.
Також позивач вказує на те, що у випадку невжиття заходів забезпечення позову ефективний та реальний захист його прав стане неможливим.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини
4. ОСОБА_1 за своєю професією є моряком, має звання капітану далекого плавання та є дійсним членом Державної кваліфікаційної комісії, роботу якої організовувала Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків.
5. Так, відповідно до наказу Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків від 29 грудня 2022 року № 50 "Про затвердження персонального складу державних кваліфікаційних комісій на 2023 рік" ОСОБА_1 є членом Державної кваліфікаційної комісії з підтвердження кваліфікації судноводіїв.
6. Виконання повноважень члена Державної кваліфікаційної комісії здійснювалось на підставі цивільно-правового договору, а саме договору про надання послуг від 30 грудня 2022 року № 30/12/22-109, укладеного між позивачем та Інспекцію з питань підготовки та дипломування моряків.
7. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2018 року № 863-р від "Про передачу державних підприємств, установ та організацій до сфери управління Державної служби морського та річкового транспорту" передбачено, зокрема передачу цілісного майнового комплексу Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків зі сфери управління Мінінфраструктури до сфери управління Державної служби морського та річкового транспорту.
8. Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 06 березня 2022 року № 212 "Деякі питання оптимізації функціонування центральних органів влади у сферах морського і внутрішнього водного транспорту".
9. Як зазначено позивачем в позовній заяві, внаслідок прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 06 березня 2022 року № 212 "Деякі питання оптимізації функціонування центральних органів влади у сферах морського і внутрішнього водного транспорту" фактично виконано розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2018 року № 863-р "Про передачу державних підприємств, установ та організацій до сфери управління Державної служби морського та річкового транспорту" в частині, що стосувалась Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків і її цілісний майновий комплекс було передано із сфери управління Міністерства інфраструктури України до сфери управління Адміністрації судноплавства.
10. Крім того, Державною службою морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України видано наказ від 26 квітня 2022 року № 113 "Про реорганізацію Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків", який встановлює процедуру припинення Інспекції шляхом її приєднання до Державного підприємства "Сервісний центр морського та річкового транспорту" та у відповідності до якого утворено комісію з реорганізації Інспекції.
11. Після ухвалення оскаржуваних у цій справі актів Інспекція перебуває в процесі припинення шляхом приєднання до Державного підприємства "Моррічсервіс" і продовжувала виконувати встановлені законодавством та її власним Статутом, затвердженим наказом Адміністрації судноплавства від 18 квітня 2022 року № 109, завдання з підготовки та дипломування моряків.
12. Відповідно до листа Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків від 29 березня 2023 року № 1/8-352/01 Інспекцією, на виконання наказу Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України від 26 квітня 2022 року № 113 "Про реорганізацію Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків", виконано такі заходи:
внесено відомості до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань щодо припинення юридичної особи Інспекції шляхом її реорганізації та приєднання до Державного підприємства "Сервісний центр морського та річкового транспорту" (далі - ДП "Моррічсервіс");
вжито заходи щодо забезпечення розміщення в газеті "Урядовий кур`єр" публікації оголошення про припинення Інспекції (лист Інспекції від 03 травня 2022 року № 1/8-470/01);
визначено двомісячний строк заявлений кредиторами своїх вимог з дня оприлюднення повідомлення про рішення щодо припинення Інспекції;
в межах реалізації заходів щодо припинення Інспекції передано до ДП "Моррічсервіс" наявне майно Інспекції та інформацію щодо дебіторської та кредиторської заборгованості;
в Інспекції 10 жовтня 2022 року створено експертно-перевірну комісію, яка своїм рішенням схвалила ряд соціально-значущих документів, а саме: опис справ з кадрових питань Інспекції за 2001 - 2021 роки, історичну довідку, передмову, акт про вилучення для знищення документів, передала їх на рецензування до голови Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України здійснила їх погодження. Завершується робота по архівуванню справ за 2022 - 2023 роки;
Інспекцією, на підставі пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України проведено вивільнення в рамках скорочення майже всіх працівників установи;
Інспекцією вживаються всі необхідні заходи щодо повного припинення функціонування Інспекції, а саме будь-яких трудових, цивільно-правових та господарських договорів.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
13. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 14 квітня 2023 року задовольнив заяву ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову.
13.1. Заборонено Міністерству юстиції України, державним реєстраторам юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, які уповноважені відповідно до законодавства України здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, в тому числі нотаріусам, іншим акредитованим суб`єктам, посадовим особам, які уповноважені здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, провидити реєстраційні дії щодо Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків (ідентифікаційний код 25958804), а саме: проводити державну реєстрацію припинення юридичної особи, зміну відомостей про керівника юридичної особи та про інших осіб (за наявності), які можуть вчиняти дії від імені юридичної особи, у тому числі підписувати договори, подавати документи для державної реєстрації тощо, зміну відомостей про органи управління юридичної особи, відомості про членів керівних органів.
13.2. Заборонено Адміністрації судноплавства, ліквідаційній комісії Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків виконувати повноваження щодо управління справами Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, представництва її у відносинах з третіми особами від імені Інспекції, звільнення працівників Інспекції, передачу цілісного майнового комплексу Інспекції будь-яким іншим особам в порядку здійснення дій із її реорганізації.
14. Постановляючи таку ухвалу, суд першої інстанції виходив з обґрунтованості доводів заявника щодо наявності очевидної небезпеки заподіяння шкоди його правам та інтересам, до набрання законної сили рішення в адміністративній справі, а захист цих прав та інтересів значною мірою ускладниться без вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, оскільки вжиття заходів щодо збереження чинної системи державного управління у сфері підготовки та дипломування моряків і убезпечення її від зупинення не в змозі завдати істотної шкоди, тоді як завершення процесу реформування такої системи безумовно завдає більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
15. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 15 червня 2023 року скасував ухвалу Київського окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2023 року та відмовив у задоволенні заяви про забезпечення позову.
16. Приймаючи таку постанову, суд апеляційної інстанції виходив із відсутності очевидної протиправності оскаржуваних рішень і підстав, які б унеможливили захист прав, свобод позивача без ужиття заходів забезпечення позову чи утруднювали б відновлення таких прав при виконанні рішення у межах заявлених позовних вимог.
Разом з цим апеляційний суд зазначив, що такі заходи забезпечення позову як заборона Адміністрації судноплавства, Ліквідаційній комісії Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків вчиняти певні дії, а саме виконувати повноваження щодо управління справами Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, представництва її у відносинах з третіми особами від імені Інспекції, звільнення працівників Інспекції, передачу цілісного майнового комплексу Інспекції будь-яким іншим особам в порядку здійснення дій із її реорганізації, не є адекватними предмету позову. При цьому оскаржувані акти не забороняють позивачу входити до складу Державної кваліфікаційної комісії, що затверджується наказом Адміністрації судноплавства чи заключати цивільно-правові договори.
Крім того, вказані ризики можуть мати вкрай негативні наслідки для Держави, оскільки Адміністрація судноплавства є відповідальним за виконання зобов`язань, що випливають із членства України в Міжнародній морській організації та виконання державою взятих на себе зобов`язань за Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року та Міжнародною конвенцією про стандарти підготовки, сертифікації персоналу риболовних суден та несення вахти 1995 року.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
17. Представник позивача- адвокат Росінський О. В., уважаючи вказане судове рішення ухваленими із порушенням вимог процесуального закону, подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване судове рішення апеляційного суду та направити справу до цього ж суду на новий розгляд.
18. Так, автор скарги, серед іншого, наполягає на неповноті судового розгляду під час апеляційного перегляду справи з питання забезпечення позову, в тому числі в аспекті доводів позивача про наявність очевидності ознак протиправності спірних положень нормативно-правових актів, які порушують права позивача. Разом з цим вказує на застосування судом апеляційної інстанції приписів пункту 1 частини другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 14 грудня 2021 року у справі № 240/16920/21, від 15 квітня 2022 року у справі № 440/6755/21, від 13 липня 2022 року у справі № 240/26736/21, від 31 січня 2023 року у справі № 140/8709/21, від 16 серпня 2018 року у справі № 910/1040/18, а також від 13 травня 2021 року у справі № 640/31875/20.
19. Верховний Суд ухвалою від 20 серпня 2021 року відкрив касаційне провадження на зазначене рішення суду апеляційної інстанції.
20. Представники Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України та Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України подали відзиви на касаційну скаргу, в яких, наполягаючи на безпідставності останньої, просять залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
V. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду
21. Відповідно до статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду;
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
22. Наведені підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям вказаної статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
23. Згідно з частинами першою, другою статті 151 КАС України позов може бути забезпечено:
1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;
3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії;
4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
24. Пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України визначено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.