ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 серпня 2023 року
м. Київ
справа № 440/3862/18
адміністративне провадження № К/9901/19901/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Шарапи В.М., судді Чиркіна С.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом виконавчого комітету Шевченківської районної у місті Полтаві ради
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області
про визнання дій протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій, встановлення відсутності компетенції (повноважень) у суб`єкта владних повноважень
за касаційною скаргою виконавчого комітету Шевченківської районної у місті Полтаві ради
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду у складі судді Алєксєєвої Н.Ю. від 21 січня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Григорова А.М., Подобайло З.Г., Бартош Н.С. від 21 травня 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2018 року виконавчий комітет Шевченківської районної у місті Полтаві ради (далі - виконком, позивач) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач 1), Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області (далі - Департамент ДАБІ у Полтавській області, відповідач 2), у якій просив:
- встановити відсутність компетенції (повноважень) у суб`єкта владних повноважень - Департаменту ДАБІ у Полтавській області щодо застосування заходів контролю, а саме: проведення планової, позапланової та інших видів перевірок відносно виконкому та її структурного підрозділу - відділу містобудування та архітектури, в частині здійснення ними своїх власних (самоврядних) повноважень у сфері містобудівної діяльності - виготовлення та надання містобудівних умов та обмежень, будівельних паспортів;
- визнати протиправними дії Департаменту ДАБІ у Полтавській області з надання направлень вимог, приписів, складання актів про порушення, складання протоколів та постанов про адміністративне правопорушення при застосуванні заходів контролю (проведення планових, позапланових та інших видів перевірок) відносно виконкому та її структурного підрозділу - відділу містобудування та архітектури, в частині здійснення ними своїх власних (самоврядних) повноважень в сфері містобудівної діяльності та зобов`язати утриматись від таких дій.
2. В обґрунтування позовних вимог вказується на помилковість трактування відповідачем поняття "архітектурно-будівельний нагляд", зміст якого визначений статтею 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", як право посадових осіб ДАБІ втручатися в законну діяльність органу місцевого самоврядування, а саме виконкому, в частині здійснення ним своїх власних (самоврядних) повноважень у сфері містобудівної діяльності. Вважає, що вищезазначена законодавча норма або будь-яка інша норма права Департаменту ДАБІ у Полтавській області такого права не надає.
3. Позивач також зазначає, що Шевченківська районна у місті Полтаві рада, її виконавчий комітет та структурні підрозділи, зокрема відділ містобудування та архітектури, надаючи умови та обмеження на забудову земельних ділянок та будівельні паспорти забудови земельних ділянок, здійснюють виключно власні повноваження органів місцевого самоврядування, і в частині здійснення ними власних (самоврядних) повноважень, не є підконтрольними органами державної влади, а саме - ДАБІ України.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року, у задоволені позову відмовлено.
5. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з аналізу положень статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", на підставі якого дійшов висновку, що головні інспектори будівельного нагляду мають повноваження щодо перевірки законності рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, шляхом проведення перевірок та з цією метою мають право витребовувати від органів державної влади та місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду; надсилати об`єктам нагляду вимоги, приписи, складати акти про порушення, складати протоколи та постанови про адміністративне правопорушення при застосуванні заходів контролю.
6. Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що позивач обрав неналежний спосіб захисту, оскільки виконкомом не оскаржується дії та рішення державного органу в конкретній спірній ситуації, відповідно, вимога щодо визнання у цілому протиправними дій Департаменту ДАБІ у Полтавській області і з надання направлень вимог, приписів, складання актів про порушення, складання протоколів та постанов про адміністративне правопорушення, при застосуванні заходів контролю (проведення планових, позапланових та інших видів перевірок) відносно виконкому та її структурного підрозділу - відділу містобудування та архітектури, в частині здійснення ними своїх власних (самоврядних) повноважень у сфері містобудівної діяльності, та зобов`язання утриматися від таких дій не є належним способом захисту права.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, виконком звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статей 41 та 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а також положення пунктів 2 та 3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698), з огляду на що дійшли неправильного висновку про те, що головні інспектори будівельного нагляду мають повноваження щодо перевірки законності рішень органу місцевого самоврядування у сфері містобудівної діяльності.
9. Крім того, скаржник звертає увагу, що такі висновки судів першої та апеляційної інстанцій суперечать положенням статей 7 та 140 Конституції України, якими заборонене протиправне втручання органів державної влади у реалізацію органами місцевого самоврядування наданих їм повноважень.
10. Від Департаменту ДАБІ у Полтавській області надійшов відзив на касаційну скаргу виконкому, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку, що повноваження ДАБІ України щодо здійснення державного нагляду за дотриманням об`єктами нагляду вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час провадження ними містобудівної діяльності визначені статтею 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"; просить залишити касаційну скаргу виконкому без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Касаційну скаргу подано 15 липня 2019 року.
12. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 липня 2019 року для розгляду цієї справи було визначено склад колегії суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю. та Рибачук А.І.
13. Ухвалою Верховного Суду від 15 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 440/3862/18, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу виконкому.
14. Разом з цим, з огляду на звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку із поданням заяви про відставку, 13 червня 2023 року було проведено повторний автоматизований розподіл справи між суддями, в результатів якого для розгляду справи № 440/3862/18 було визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Чиркін С.М. та Шарапа В.М.
15. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що на адресу виконкому надійшли листи від Департаменту ДАБІ у Полтавській області про проведення перевірок відділу містобудування та архітектури виконкому, зокрема:
- лист від 6 листопада 2018 року № 1016-1.19/2212 про проведення перевірки 9 листопада 2018 року;
- направлення на проведення позапланової перевірки № 54 від 8 жовтня 2018 року;
- акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 23 жовтня 2018 року;
- припис № 30 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
- протокол № 9-18-П про адміністративне правопорушення від 23 жовтня 2018 року стосовно завідувача відділом містобудування та архітектури виконкому ОСОБА_2 .
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
18. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
19. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
20. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
21. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими, з огляду на наступне.
22. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
24. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування положень статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статей 41 та 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пунктів 2 та 3 Порядку № 698.
25. Скаржник зазначає, що внаслідок неправильного застосування вищенаведених норм права, суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованих висновків про наявність у Департаменту ДАБІ у Полтавській області права здійснювати державний архітектурно-будівельний нагляд за дотриманням структурним підрозділом виконкому - відділом містобудування та архітектури вимог містобудівного законодавства під час здійснення відділом самоврядних повноважень у сфері містобудівної діяльності.
26. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
27. Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
28. Статтею 140 Основного Закону України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
29. Відповідно до статті 145 Конституції України гарантовано судовий захист прав місцевого самоврядування.
30. Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована відповідно до Закону України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР):
місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення (частина перша статті 3);
органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу (частина друга статті 4);
повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними; вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом (частина четверта статті 4);
органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і вимагати поваги до принципів місцевого самоврядування, які закріплені в конституції чи національному законодавстві (стаття 11).
31. Аналогічні за суттю гарантії місцевого самоврядування також містяться у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (прийнята XXVII Конгресом Міжнародного союзу місцевої влади (International Union of Local Authorities; IULA) 26 вересня 1985 року у м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія), а також Європейській Хартії міст (Charte urbaine europeenne) (прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи (Congress of Local and Regional Authorities; CLRA) 18 березня 1992 року у м. Страсбург (Франція).
32. Крім того, згідно із зобов`язаннями, які взяті відповідно до статей 4, 6 та 14 Угоди про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (ратифікована згідно із Законом України № 1678-VII від 16 вересня 2014 року), Україна прагне зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування; забезпечує стабільність і дієвість демократичних інституцій; гарантує права людини і основоположні свободи, а також дбає про зміцнення судової влади та підвищення її ефективності.
33. Статтею 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування.
34. Згідно із статтею 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та Законів України.
35. Відповідно до статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
36. Згідно із частиною першою статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
37. Як вбачається зі змісту позовних вимог, у цій справі орган місцевого самоврядування звернувся до суду з позовом до органу виконавчої влади, вказуючи на неправомірне втручання відповідачем у здійснення виконкомом своїх самоврядних повноважень.
38. З цього приводу Суд вважає за необхідне зазначити наступне.
39. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
40. Пунктом 3 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.