ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 серпня 2023 року
м. Київ
справа № 440/3173/19
провадження № К/9901/7492/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року (суддя Слободянюк Н.І.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2021 року (головуючий суддя Бершов Г.Є., судді Катунов В.В., Ральченко І.М.)
у справі № 440/3173/19
за позовом ОСОБА_1
до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Комунальне підприємство "Теплоенерго"
про визнання протиправним та скасування рішення,
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Комунальне підприємство "Теплоенерго", в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 25 травня 2018 року № 606 "Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються комунальним підприємством "Теплоенерго" м. Кременчука" з додатком з моменту його прийняття;
- визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 29 жовтня 2018 року №1385 "Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються комунальним підприємством "Теплоенерго" м. Кременчука" з додатком з моменту його прийняття;
- визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 10 грудня 2018 року №1658 "Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються комунальним підприємством "Теплоенерго" м. Кременчука" з додатком з моменту його прийняття;
- визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 10 жовтня 2017 року №1092 "Про погодження Інвестиційної програми комунальному підприємству "Теплоенерго" на 2018 рік" з додатком з моменту його прийняття;
- визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 28 грудня 2018 року №1752 "Про погодження Інвестиційної програми комунальному підприємству "Теплоенерго" на 2019 рік" з додатком з моменту його прийняття;
- визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 01 лютого 2019 року №138 "Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань" з моменту його прийняття;
- зобов`язати Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області за винесені протиправні рішення виплатити заподіяну матеріальну шкоду у розмірі 500000,00 грн.
2. Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2019 року роз`єднано поєднані в одне провадження позовні вимоги у справі № 440/2240/19 шляхом виділення у самостійне провадження позовних вимог ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Комунальне підприємство "Теплоенерго" м.Кременчука" про:
- визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 10 жовтня 2017 року №1092 "Про погодження Інвестиційної програми комунальному підприємству "Теплоенерго" на 2018 рік" з додатком з моменту його прийняття;
- визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 28 грудня 2018 року №1752 "Про погодження Інвестиційної програми комунальному підприємству "Теплоенерго" на 2019 рік" з додатком з моменту його прийняття.
3. Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2019 року прийнято до провадження адміністративну справу № 440/3173/19 за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Комунальне підприємство "Теплоенерго" про визнання протиправними та скасування рішень.
4. Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року позовну заяву ОСОБА_1 у частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 10 жовтня 2017 року №1092 залишено без розгляду, у зв`язку з визнанням неповажними підстав подання позову в цій частині з пропущенням встановленого строку звернення до суду.
5. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року, яке було залишене без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
6. Не погодившись з такими судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, прийняти нове судове рішенням, яким її позовні вимоги задовольнити.
7. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Комунальне підприємство "Теплоенерго" звернулось до Міського голови Малецького В.О. із листом від 19 листопада 2018 року №01-2461 (вх.№01-59/9898), в якому просило винести на розгляд Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради проект рішення щодо погодження інвестиційної програми КП "Теплоенерго" на 2019 рік у сфері виробництва, транспортування та постачання теплової енергії. До вказаного листа додано інвестиційну програму Комунального підприємства "Теплоенерго" на 2019 рік, затверджену директором Комунального підприємства "Теплоенерго" Одношевним В.М. 19 листопада 2018 року.
9. Згідно з протоколом засідання Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради від 28 грудня 2018 року №59 Виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради розглянуто питання порядку денного №12 "Про погодження Інвестиційної програми комунальному підприємству "Теплоенерго" на 2019 рік" на підставі листа Комунального підприємства "Теплоенерго" від 19 листопада 2018 року №01-2461 та керуючись розділом ІІІ Порядку розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб`єктів господарювання у сфері теплопостачання, затвердженого наказом Міжрегіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 14 грудня 2012 року №630, статтею 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", прийнято рішення №1752 "Про погодження Інвестиційної програми комунальному підприємству "Теплоенерго" на 2019 рік".
10. Відповідно до пояснювальної записки до рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області "Про погодження Інвестиційної програми комунального підприємства "Теплоенерго" на 2019 рік" Інвестиційною програмою КП "Теплоенерго" на 2019 рік плануються заходи оновлення основних фондів, що задіяні у процесі виробництва та транспортування теплової енергії, з підвищення надійності теплових мереж та з економії паливно-енергетичних ресурсів, а саме: 1) Реконструкція вузла обліку природного газу на котельні кварталу 142-143 по АДРЕСА_1 ; 2) Реконструкція вузла обліку природного газу на котельні кварталу 176 по вул. М. Говорова, 28-А; 3) Капітальний ремонт мережі трубопроводу гарячого водопостачання кварталу 176 від ТК № 24 до жилого будинку АДРЕСА_2 ; 4) Придбання спеціалізованого вахтового автомобіля на шасі КрАЗ-5401Н2-500; 5) Придбання колісного багатофункціонального екскаватора - навантажувача JCB 3CX SITEMASTER.
11. Не погодившись з прийняттям Виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради рішення від 28 грудня 2018 року №1752 "Про погодження Інвестиційної програми комунальному підприємству "Теплоенерго" на 2019 рік", ОСОБА_1 звернулася до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради від 28 грудня 2018 року №1752 "Про погодження Інвестиційної програми комунальному підприємству "Теплоенерго" на 2019 рік" стосується виключно прав особи, яка в ньому зазначена, і позивач не є учасником (суб`єктом) правовідносин, передбачених в цьому рішенні, та оскаржуване рішення не породжує для позивача жодних прав та обов`язків, а відтак не порушує її права та не зачіпає її законні інтереси.
13. Враховуючи, що оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії, суди вважали, що проект цього рішення не підлягав оприлюдненню. Саме ж рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради було оприлюднено на офіційному веб-порталі Кременчуцької міської ради та Виконавчого комітету у мережі Інтернет. Також інформацію про прийняття Виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради рішення від 28 грудня 2018 року №1752 "Про погодження Інвестиційної програми комунальному підприємству "Теплоенерго" на 2019 рік" розміщено у газеті "Вісник Кременчука" від 10 січня 2019 року №2 (1932).
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
14. ОСОБА_1, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, посилається на те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах щодо дотримання органами місцевого самоврядування порядку та процедури затвердження інвестиційних програм.
15. Порушення своїх прав у цій справі позивач вбачає в тому, що фінансування інвестиційної програми впливає на розмір тарифу, а отже на права та інтереси позивача.
16. У касаційній скарзі наголошено, що заява Комунального підприємства "Теплоенерго" про погодження Інвестиційної програми на 2019 рік була подана з пропущенням встановленого строку за 2 місяці до закінчення календарного року. Крім того не було надано фінансової звітності за останні 2 роки, що передували зверненню, а надано лише за 2016 та 2017 роки, що суперечить Порядку розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб`єктів господарювання у сфері теплопостачання, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 14 грудня 2012 року №630 (далі - Порядок №630).
17. Процесуальним порушенням ОСОБА_1 вважає те, що суд першої інстанції проігнорував положення статей 205, 223 КАС України, не надав їй можливості надати свої пояснення у судовому засіданні, не пересвідчився чи повідомлено її про розгляд справи. Під час розгляду справи, на думку позивача, судом було допущена участь у справі не уповноважених представників відповідача та третіх осіб та всі процесуальні документи підписані цими особами необхідно було вважати неподаними. Крім того, всі документи подані третьою особою та відповідачем не були завірені належним чином та уповноваженими на це особами, і такі документи не повинні були прийматись судом до уваги на підставі частини 1 статті 74 КАС України.
18. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, а також зазначає, що матеріали справи не містять доказів того, що це рішення спричинило суттєвого негативного впливу саме ОСОБА_1 і вона зазнала реальної шкоди.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
20. Суд може робити висновок про неправомірність рішень, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та про порушення у зв`язку із цим прав лише за позовом належного позивача. Оцінка рішень за позовом особи, яка не має права на звернення до суду, яка не є потерпілою у конкретних правовідносинах (є неналежним позивачем), апріорі не може призвести до захисту прав і не узгоджується із завданнями адміністративного судочинства.
21. Тобто, з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення.
22. Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
23. У розвиток цієї конституційної норми, частиною 1 та 3 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
24. При цьому, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах (стаття 2 КАС України).
25. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
26. Це означає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
27. Таким чином, усі зацікавлені особи, права та інтереси яких порушуються зазначеним рішенням відповідача, в змозі подати вмотивований позов та оскаржити зазначене рішення відповідача безвідносно до висновків, сформованих судом у цій справі.
28. Колегія суддів зазначає, що таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтересів особи - позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.
29. Загальні підходи до судового захисту законних інтересів були сформульовані Верховним Судом у постанові від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17: