ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Верховного Суду Гриціва М. І., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Усенко Є. А. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 13 липня 2023 року у справі № 9901/252/21(провадження № 11-490заі21) за позовом Донецької регіональної організації Політичної партії "Опозиційна платформа - За життя" (далі - Донецька РО ПП "ОПЗЖ", ПП "ОПЗЖ" відповідно) до Президента України про визнання протиправним та нечинним указу.
1. У червні 2021 року Донецька РО ПП "ОПЗЖ" звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, у якому просила визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 26 травня 2021 року № 210/2021 "Про утворення військово-цивільної адміністрації" (далі - Указ № 210/2021).
Вимоги мотивувала тим, що Указ № 210/2021, який Президент України видав
26 травня 2021 року і постановив ним утворити Слов`янську міську військово-цивільну адміністрацію Краматорського району Донецької області (далі - Слов`янська МВЦА), є таким, що суперечить Конституції України, Закону України від 03 лютого 2015 року № 141-VIII "Про військово-цивільні адміністрації" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 141-VIII), Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР), а також таким, що виданий всупереч вимогам Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006 (далі - Положення № 970/2006).
На думку позивача, ані стаття 106 Конституції України, яка визначає вичерпний перелік повноважень Президента України, ані жодна інша стаття Основного Закону України не наділяють главу держави повноваженням утворювати військово-цивільні адміністрації.
Дія Указу № 210/2021 протиправно поширена на територію міста Слов`янська Краматорського району Донецької області, на яку за Законом № 141-VIII не повинна поширюватися, оскільки цей населений пункт знаходиться на відстані 60 км від зони бойових дій.
Усупереч Закону № 280/97-ВР Президент України цим актом позбавив територіальну громаду права вирішувати питання її життєдіяльності. Слов`янська міська рада Краматорського району Донецької області (далі - Слов`янська міськрада), її виконавчий комітет, Слов`янський міський голова Краматорського району Донецької області (далі - Слов`янський міський голова) повноцінно функціонували.Це підтверджують рішення Слов`янської міськради за січень - квітень 2021 року, її виконавчого комітету за січень - травень 2021 року, розпорядження Слов`янського міського голови за січень - травень 2021 року (вибіркові копії - по дві за кожен місяць). Функціонування зазначених органів також підтверджує огляд офіційної вебсторінки Слов`янської міськради.
Порушення своїх прав від дії оскаржуваного Указу глави держави Донецька РО ПП "ОПЗЖ" вбачала в тому, що вона набула в установленому законом порядку право представляти інтереси Слов`янської територіальної громади і ухвалювати від її імені рішення через діяльність у Слов`янській міськраді своєї депутатської фракції.
На підставі Указу № 210/2021 Слов`янська міськрада припинила свою діяльність як орган місцевого самоврядування, що своєю чергою шляхом використання незаконного способу призвело до незаконного припинення повноважень депутатів цієї міськради, обраних від Донецької РО ПП "ОПЗЖ". Унаслідок видання оскаржуваного указу настануть юридичні наслідки, притаманні воєнному стану, що призведе до істотного порушення основоположних прав і свобод людини та громадянина.
Донецька РО ПП "ОПЗЖ" зареєстрована в установленому законом порядку як юридична особа та є регіональною організацією Політичної партії "Опозиційна платформа - За життя", сфера діяльності якої поширюється на Донецьку область. Згідно з протоколом Слов`янської міської територіальної виборчої комісії Краматорського району Донецької області "Про результати виборів Слов`янської міської ради" від 02 листопада 2020 року позивач є місцевою організацією партії, яка набула право на розподіл депутатських мандатів. У Слов`янській міськраді позивач сформував найбільшу за чисельністю депутатську фракцію.
2. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 11 листопада 2021 року в задоволенні позову відмовив.
Суд першої інстанції виходив, серед з іншого, з того, що з прийняттям Закону України від 18 січня 2018 року № 2268-VIII "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях" (далі - Закон № 2268-VIII) створена нова правова основа для вирішення завдання з відсічі ворожій агресії на території Донецької та Луганської областей, унаслідок чого фактично була переформатована антитерористична операція в операцію Об`єднаних сил з передачею управління від Служби безпеки України до Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України. На території Донецької та Луганської областей був продовжений особливий режим, на який поширювалася дія Закону № 141-VIII.
Із часу початку операції Об`єднаних сил продовжувала діяти Донецька обласна військово-цивільна адміністрація, утворена на підставі Указу Президента України від 05 березня 2015 року № 123/2015 "Про утворення військово-цивільних адміністрацій". Позаяк місто Слов`янськ відносилося до населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, на це місто відповідно поширювалася дія Закону № 141-VIII.
З посиланням на листи Донецької обласної військово-цивільної адміністрації від
14 квітня 2021 року № 0.1/11/773/0/2-21, Краматорської районної державної адміністрації Донецької області від 07 квітня 2021 року № 124вх, Слов`янської міськради від 06 квітня 2021 року № 01.01-04я/1232 та пояснення представника позивача про зупинення дії рішення Слов`янської міськради про обрання секретаря та неприйняття рішення про затвердження бюджету територіальної громади на
2021 рік суд виснував, що Слов`янська міськрада не виконувала покладені на неї Конституцією і законами України повноваження. У зв`язку із цим та з огляду на те, що місто Слов`янськ розташоване в зоні, на яку поширюється дія Закону № 141-VIII, визнав, що видання оскаржуваного Указу Президентом України в порядку, передбаченому цим Законом, є законним і обґрунтованим, бо покликане нормалізувати життєдіяльність населення в місті шляхом утворення в ньому військово-цивільної адміністрації.
З посиланням на визначені й обумовлені в Законі № 141-VIII статус і призначення військово-цивільних адміністрацій, тимчасовість запровадження останніх як вимушений захід для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення у певному районі (районах), а, головно, на те, що саме Президент України є гарантом безпеки та незалежності держави і на виконання норм статей 102, 106 Конституції України наділений правом, у разі потреби, видавати рішення про утворення тимчасових державних органів, суд наголосив, що попри відсутність у передбаченому статтею 106 Конституції України вичерпному переліку повноважень Президента України його повноваження утворювати військово-цивільні адміністрації дії Президента України з утворення військово-цивільних адміністрацій не є такими, що істотно суперечать нормам Основного Закону та законам України.
Для визнання Указу № 210/2021 протиправним і скасування його суд не погодився і відхилив покликання позивача на брак інформації про кримінальні та інші правопорушення, пов`язані з діями незаконних збройних формувань, що діють у тимчасово непідконтрольних районах Донецької та Луганської областей та в зоні проведення операції Об`єднаних сил, оскільки не ці відомості стали спонукальними підставами для видання Президентом України акта щодо утворення в місті Слов`янську військово-цивільної адміністрації.
З огляду на описані та інші наведенні в рішенні мотиви суд першої інстанції підсумував, що Указ № 210/2021 виданий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений законодавством, і відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
3. Донецька РО ПП "ОПЗЖ" не погодилася із цим рішенням і подала до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) апеляційну скаргу, у якій просила скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити її позовні вимоги.
Прохання мотивувала тим, що антитерористична операція на час видання оскаржуваного указу завершилася, а місто Слов`янськ не входить до складу району відсічі збройній агресії російської федерації. Ні стаття 106, ні інша стаття Конституції України не наділяє Президента України повноваженням щодо утворення військово-цивільних адміністрацій.
Голова Донецької обласної державної адміністрації вніс на розгляд Президенту України проєкт оскаржуваного указу, хоча не мав таких повноважень, а глава держави всупереч Закону № 280/97-ВР позбавив мешканців територіальної громади міста Слов`янська права вирішувати питання життєдіяльності своєї громади.
Доводила, що Слов`янська міськрада, її виконавчий комітет і Слов`янський міський голова повноцінно функціонували, не саморозпустилися, не самоусунулися від виконання повноважень; нема фактів невиконання цих повноважень.
Відповідач не аргументував правомірність прийняття оскаржуваного указу, хоча згідно із частиною другою статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідач 28 грудня 2021 року подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив залишити судове рішення без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення. Прохання мотивував доводами, подібними до мотивів рішення суду першої інстанції.
4. Велика Палата постановою від 13 липня 2023 року апеляційну скаргу Донецької РО ПП "ОПЗЖ" задовольнила частково. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 листопада 2021 року у справі № 9901/252/21 скасувала та на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України закрила провадження у зв`язку з тим, що спір у справі № 9901/252/21 за позовом Донецької РО ПП "ОПЗЖ" до Президента України про визнання протиправним та нечинним указу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
В аспекті заявлених позивачем вимог, нормативного регулювання спірних правовідносин, в обсязі встановлених у справі фактичних обставин та суті стверджуваного порушення прав Велика Палата виснувала, що позивач, коли обґрунтовував позов про протиправність оскаржуваного Указу про утворення Слов`янської МВЦА, виходив з того, що цим актом порушувалися права Слов`янської міськради, її виконавчого комітету та Слов`янського міського голови, депутатів з депутатської фракції позивача в цій раді, територіальної громади міста Слов`янська та його мешканців. Інакше кажучи, звертаючись до суду, позивач, з погляду Великої Палати, діяв на захист інтересів зазначених вище суб`єктів, а не на захист власних. Вважав, що таке право в нього виникло як у місцевої організації політичної партії, яка набула право на розподіл депутатських мандатів у міській раді. На підтвердження слушності цієї позиції Велика Палата послалася на свою постанову від 29 квітня 2020 року у справі № 9901/14/20, за обставинами якої позивач теж звернувся з позовом до Президента України на захист прав невизначеного кола осіб, за відсутності публічно-правових відносин у відповідача з позивачем і будь-яких юридичних наслідків для останнього, зумовлених діяннями відповідача.
Велика Палата звернула увагу на те, що позивач не мав прав на звернення з таким позовом до суду, оскільки ні матеріали справи, ні норми чинного законодавства, зокрема Закону України "Про політичні партії в Україні", не підтверджують повноваження Донецької РО ПП "ОПЗЖ" діяти в інтересах зазначених суб`єктів (територіальної громади, мешканців міста, органів місцевого самоврядування, депутатів міської ради, які входять до депутатської фракції позивача).
Законодавство України не передбачає можливості подання позову, який відомий у теорії права як actio popularis, без обов`язку підтвердити, що відповідний акт, рішення, дія чи бездіяльність безпосередньо зачіпає права та інтереси самого позивача. Такий позов можливий як виняток із загального правила, наприклад, на підставі Орхуської конвенції та Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 11 грудня 2018 року у справі № 910/8122/17).
Велика Палата вважає також, що й Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) не передбачає можливості actio popularis з метою тлумачення прав і свобод, які вона гарантує, або дозволу оскаржити положення внутрішньодержавного права тільки тому, що особа вважає, не перебуваючи під прямим впливом такого положення, що воно може суперечити Конвенції (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 15 березня 2012 року у справі "Аксу проти Туреччини" (Aksu v. Turkey), заява № 4149/04 та 41029/04, § 50, від 29 квітня 2008 року у справі "Бьорден проти Сполученого Королівства" (Burden v. The United Kingdom), заява № 13378/05, § 33).
З погляду Великої Палати, доводи позивача є абстрактними. Відсутнє обґрунтування негативного впливу оскаржуваного указу на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси саме позивача, а не загалом територіальної громади Слов`янська, відповідних органів місцевого самоврядування, депутатів міської ради, депутатської фракції тощо. Отже, позивач не визначив його власні права, свободи чи інтереси, які мав би захистити (поновити) суд. Це підтверджує відсутність належного об`єкта захисту в суді.
"Право на суд" не є абсолютним. Воно може бути піддане обмеженням, дозволеним за змістом, тому що право на доступ до суду потребує регулювання з боку держави. Гарантуючи сторонам право доступу до суду для визначення їхніх "цивільних прав та обов`язків", пункт 1 статті 6 Конвенції залишає державі вільний вибір засобів, що використовуватимуться для досягнення цієї мети (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 16 червня 2001 року у справі "Креуз проти Польщі" (Kreuz v. Poland), заява № 28249/95, § 53).
Застосовані державою обмеження не можуть применшувати право доступу до суду настільки, щоб порушувати саму сутність цього права. Крім того, обмеження права доступу до суду не є сумісним із пунктом 1 статті 6 Конвенції, якщо не переслідує "легітимну мету" і якщо відсутнє "пропорційне співвідношення між використаними засобами та переслідуваною метою" (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від
28 травня 1985 року у справі "Ашинґдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom), заява № 8225/78, § 57; від 21 вересня 1994 року у справі "Файєд проти Сполученого Королівства" (Fayed v. the United Kingdom), заява № 17101/90, § 65).
З огляду на викладене Велика Палата узагальнила, що оскаржуваний указ не створює безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/або обов`язків, не потягнув за собою прийняття жодного рішення щодо позивача і не призвів до виникнення публічно-правових правовідносин, звернення позивача до суду з адміністративним позовом не мало належного юридичного підґрунтя. Відтак підсумував, що суд першої інстанції не звернув на це увагу, розглянув аргументи позивача та дав на них відповіді й ухвалив по суті спору судове рішення, хоча викладене давало підстави закрити провадження у справі у зв`язку з тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1 частини першої статті 238 КАС України).
5. Ми не погоджуємося ні з вибором форми процесуального завершення судового провадження в цій справі, ні з підставами закриття провадження в ній, тому відповідно до вимог статті 34 КАС України висловлюємо окрему думку.
Викладені в постанові Великої Палати мотиви закриття провадження у справі розцінюємо, щонайменше, дискусійними і, головно, дочасними, оскільки до того, як аналізувати й мотивувати "абстрактність" позову Донецької РО ПП "ОПЗЖ", чи, що видання Президентом України оскаржуваного указу не спричинило безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/або обов`язків, не зумовило до прийняття жодного рішення щодо позивача і не призвело до виникнення публічно-правових правовідносин, чи наводити міркування, що звернення позивача до суду з адміністративним позовом не мало належного юридичного підґрунтя, мала б звернути увагу на існування обставин, які унеможливлювали ухвалення цього рішення і вказували на те, що Донецька РО ПП "ОПЗЖ" втратила властивості суб`єкта апеляційного оскарження, оскільки втратила адміністративну процесуальну правосуб`єктність, що своєю чергою є підставами для закриття апеляційного провадження.
6. Як мовилося вище, порушення своїх прав від дії оскаржуваного Указу глави держави Донецька РО ПП "ОПЗЖ" вбачала в тому, що вона позбулася можливостей реалізувати програмні політичні завдання партії через інституції місцевого самоврядування в межах Конституції та законів України, набутих в установленому законом порядку, зокрема, позбулася права представляти інтереси Слов`янської територіальної громади й ухвалювати від її імені рішення через діяльність у Слов`янській міськраді своєї депутатської фракції.
Позивач стверджував, що відповідач, видаючи оскаржуваний Указ, позбавив територіальну громаду права вирішувати питання її життєдіяльності та незаконно припинив повноваження депутатів Слов`янської міськради, обраних від позивача як регіональної організації Політичної партії "Опозиційна платформа - За життя".
Донецька РО ПП "ОПЗЖ" зареєстрована в установленому законом порядку як юридична особа та є регіональною організацією цієї партії, сфера діяльності якої поширюється на Донецьку область. Згідно з протоколом Слов`янської міської територіальної виборчої комісії Краматорського району Донецької області "Про результати виборів Слов`янської міської ради" від 02 листопада 2020 року позивач є місцевою організацією партії, яка набула право на розподіл депутатських мандатів. У Слов`янській міськраді позивач сформував найбільшу за чисельністю депутатську фракцію.
Тобто Донецька РО ПП "ОПЗЖ" зверталася з позовом до суду насамперед як політична партія для здійснення та захисту своїх прав і свобод у межах окреслених нею вимог.
7. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 305 КАС України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження виявиться, зокрема, що апеляційну скаргу, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.