ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 серпня 2023 року
м. Київ
справа № 640/20760/19
адміністративне провадження № К/9901/24699/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука Володимира Миколайовича, суддів Єзерова Альберта Анатолійовича, Стародуба Олександра Павловича,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Громадської організації "Стоп Корупції"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 лютого 2020 року (суддя Каракашьян С.К.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2020 року (колегія у складі суддів Федотова І.В., Коротких А.Ю., Сорочка Є.О.)
у справі №640/20760/19
за позовом Громадської організації "Стоп корупції"
до Київської обласної державної адміністрації, Баришівської районної державної адміністрації,
третя особа - Спільне Українсько-Великобританське товариство з обмеженою відповідальністю "Нива Переяславщини",
про визнання протиправною бездіяльності, скасування розпорядження.
І. РУХ СПРАВИ
1. 29.10.2019 Громадська організація "Стоп корупції" (далі - ГО "Стоп корупції") звернулася до суду з позовом до Київської обласної державної адміністрації (далі - Київська ОДА), Баришівської районної державної адміністрації (далі - Баришівська РДА), у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Київської ОДА щодо не здійснення контролю за діяльністю Баришівської РДА, а саме, не скасування розпорядження Баришівської РДА від 08.07.2019 № 189 "Про затвердження детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11 на території Гостролуцької сільської ради Баришівського району";
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Баришівської РДА від 08.07.2019 № 189 "Про затвердження детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11 на території Гостролуцької сільської ради Баришівського району".
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.11.2019 залучено до участі в справі Спільне Українсько-Великобританське товариство з обмеженою відповідальністю "Нива Переяславщини" (далі - СП ТОВ "Нива Переяславщини") як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача.
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.02.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.08.2020, у задоволенні позову відмовлено.
4. У касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.
5. Ухвалою Верховного Суду від 07.10.2020 було відкрито касаційне провадження.
6. ГО "Стоп корупції" клопотала про розгляд справи за їх участі, однак Суд у задоволенні такого клопотання відмовив.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 24.10.2018 Баришівська РДА прийняла розпорядження № 471 "Про розроблення детального плану території під будівництво свинокомплексу №11 у межах Гостролуцької сільської ради", яким запроектовано розміщення СП ТОВ "Нива Переяславщини" свинокомплексу на земельній ділянці за межами населеного пункту.
8. У 2019 році Товариство з обмеженою відповідальністю "Центр архітектурного планування та ландшафтного дизайну" (далі - ТОВ "Центр архітектурного планування та ландшафтного дизайну") на виконання зазначеного розпорядження Баришівської РДА розробило "Детальний план території під будівництво свинокомплексу №11 у межах Гостролуцької сільської ради".
9. 10.06.2019 відбулись громадські слухання за участю ГО "Стоп корупція" щодо будівництва свинокомплексу в межах Гостролуцької сільської ради Баришівського району Київської області.
10. 08.07.2019 Баришівська РДА прийняла розпорядження № 189 "Про затвердження детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11 на території Гостролуцької сільської ради Баришівського району", яким затверджено такий план під будівництво свинокомплексу на 50 тис. голів.
11. ГО "Стоп корупція" з розпорядженням не погодилася і звернулася до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. В обґрунтування позовних вимог ГО "Стоп корупція" покликалося на те, що повноваження Баришівської РДА припинилися. Вона не мала права затверджувати детальний план території під будівництво свинокомплексу на території Гостролуцької сільської ради. На час прийняття оскаржуваного розпорядження РДА земельна ділянка, щодо якої розроблявся та затверджувався детальний план, вже знаходилась на території Баришівської селищної об`єднаної територіальної громади.
У пояснювальній записці до детального плану території під будівництво свинокомплексу зазначено відстань до с. Гостролуччя - 2870 м, до с. Перемога - 2100 м. На замовлення Адвокатського об`єднання "Екобезпека" інженером-геодезистом ОСОБА_2 проведено комплекс топографо-геодезичних та картографічних робіт по обстеженню об`єкту будівництва, встановлено відстань до об`єкту житлової та громадської забудови с. Перемога - 1760 м.
У таблиці 17 пояснювальної записки до детального плану території під будівництво свинокомплексу запроєктовано:
- будівництво 9 свинарників-відгодівників по 15150 голів свиней, що передбачає утримання на Свинокомплексі № 11 свиней у кількості 136 350 голів;
- виробництво забійних свиней на рік складає 55300 голів, що більше на 5300 голів заявленої у документації кількості.
У зв`язку з цим, для недопущення негативного впливу свинокомплексу на стан довкілля, життя та здоров`я людей, санітарно-захисна зона повинна бути визнана у розмірі 2000 м як для свиноферми на 54 тис голів свиней на рік і більше.
На момент подання позову СП ТОВ "Нива Переяславщини" не пройдено процедуру з оцінки впливу на довкілля. Баришівська РДА не забезпечила дотримання Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", не враховано державних інтересів, визначених у листі Київської обласної державної адміністрації від 18.02.2019 № 11-21/1042 "Про визначення державних інтересів для розроблення детального плану території в межах Гостролуцької сільської ради".
Баришівською РДА порушено процедуру та порядок прийняття детального плану території в частині здійснення стратегічної екологічної оцінки в процесі розроблення документа, передбаченої ст. 11-13 Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку". Детальний план території під будівництво свинокомплексу № 11 не містить звіту про стратегічну оцінку. Також у містобудівній документації відсутній розділ "Охорона навколишнього природного середовища".
Детальний план території під будівництво свинокомплексу №11 містить розділ "Оцінка навколишнього природного середовища для детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11 на території Гостролуцької сільської ради Баришівського району Київської області", виконаний ТОВ "Центр архітектурного проектування та ландшафтного дизайну", який не є звітом про стратегічну екологічну оцінку у розумінні ст. 11 Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку", оскільки не містить інформації щодо характеристик поточного стану здоров`я населення, прогнозовані зміни цього стану та умов життєдіяльності населення, екологічних проблем; зобов`язань у сфері охорони довкілля та опису наслідків для довкілля та здоров`я населення, у тому числі вторинних, синергічних, коротко-, середньо- та довгострокових, постійних і тимчасових, позитивних і негативних наслідків; інформації вибору виправданих альтернатив, що розглядалися; опису способу, в який здійснювалася стратегічна оцінка.
Замовником не передбачено забезпечення державних та громадських інтересів щодо енергозбереження та поліпшення стану навколишнього природного середовища як умови, визначеної у листі Київської обласної державної адміністрації від 18.02.2019 № 11-21/1042.
Протягом квітня-липня 2019 року СП ТОВ "Нива Переяславщини" проводить будівельні роботи без отримання дозволу на виконання будівельних робіт у порядку, встановленому Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI).
Баришівська РДА не врахувала державні та громадські інтереси, прийняттям оскаржуваного розпорядження легалізувала незаконне будівництво.
Дії СП ТОВ "Нива Переяславщини" нівелюють основну ідею та мету громадського обговорення розроблених проектів детального плату території на вже збудований об`єкт.
Детальний план території розроблено головним архітектором ОСОБА_1, яка не пройшла професійну атестацію виконавців робіт (послуг), пов`язаних із створення об`єктів архітектури; у Реєстрі атестованих осіб відсутні відомості про чинність сертифікату архітектора.
Під час громадських слухань щодо обговорення проекту детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11 Адвокатське об`єднання "Екобезпека" в інтересах 60 членів ГО "Стоп корупції" - мешканців с. Перемога Баришівського району Київської області, подавало пропозиції та зауваження громадськості від 10.06.2019 № 1006/1 до детального плану території, у яких просило з метою узгодження спірних питань між громадськістю та замовником прийняти рішення про утворення погоджувальної комісії.
За результатами громадських слухань не проводилось голосування щодо створення погоджувальної комісії. Баришівською РДА усупереч ч. 7 ст. 21 Закону № 3038-VI, п. 11 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 (далі - Порядок № 555), не було створено погоджувальної комісії для вирішення спірних питань. При цьому, РДА покликалась на висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду від 19.02.2019 у справі № 461/4009/15-а.
Громадськість не повідомляли про наявність рекомендацій архітектурно-будівельної ради при Департаменті містобудування та архітектури Київської ОДА, оформлених протоколом від 16.05.2019 № 07/19-02, на які міститься посилання у розпорядженні РДА.
Розпорядження Баришівської РДА від 24.10.2018 № 471 станом на 03.06.2019 не було опубліковано у газеті "Баришівський вісник".
Київська ОДА на звернення АО "Екобезпека" відмовило у скасуванні оскаржуваного розпорядження РДА, листом від 04.10.2019 № П 44.546.2 повідомило про право оскарження розпорядження у судовому порядку.
ГО "Стоп корупція" є природоохоронною організацією, яка відповідно до положень Орхуської конвенції, Законів України "Про охорону навколишнього природного середовища", "Про оцінку впливу на довкілля", "Про громадські об`єднання" та статутної діяльності має право на представництво в суді екологічних інтересів суспільства та окремих його членів з метою захисту порушених екологічних прав людини та громадянина, усунення порушень вимог екологічного законодавства, покликаючись на висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.12.2018 у справі №910/8122/17.
13. Баришівська РДА надала відзив, у якому заперечувала проти позову. Зазначала, що позивач зловживає процесуальними правами, подавши до суду у справі № 640/20864/19 аналогічний позов до РДА та ОДА, з тим самим предметом та з тих самих підстав, для маніпулювання автоматизованим розподілом справ між суддями. Також позивач подав до суду завідомо безпідставні позови за відсутності предмета спору (справи № 640/20866/19, № 640/20862/19) щодо оскарження розпоряджень Баришівської РДА від 08.05.2019 № 5, від 03.07.2019 № 12, які не реєструвалися в Журналі реєстрації розпоряджень.
Закон України "Про громадські об`єднання" не передбачає право ГО "Стоп корупція" звертатися до суду за захистом інтересів інших осіб. Позивач не надав належних та достовірних доказів щодо членів громадської організації.
Земельна ділянка площею 50 га, на яку було затверджено детальний план території, знаходить на території Гостролуцької сільської ради Баришівського району Київської області. В Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань станом на 25.11.2019 відсутній запис про державну реєстрацію припинення цієї сільської ради. ТОВ "Центр архітектурного проектування та ландшафтного дизайну" надсилало АО "Екобезпека" звіт від 02.07.2019 № 36 про врахування державних інтересів під час розробки детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11.
ГО "Стоп корупція" покликається на не опублікування розпорядження Баришівської РДА від 24.10.2018 №471, яке не є предметом спору.
03.07.2019 у приміщенні Баришівської РДА відбувся розгляд пропозицій громадськості до матеріалів розробки детального плану території, наданих АО "Екобезпека", та згідно з пропозиціями погоджено проектні рішення між замовником та розробником містобудівної документації.
Громадські слухання проведено з дотриманням вимог законодавства. Відсутнє направлення органу Держекоінспекції щодо проведення перевірки громадським інспектором Варшавським К.А., який проводив фотозйомку без належних правових підстав та з перевищенням повноважень, наданих Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища" та Положенням № 88; долучені до позовної заяви акти огляду земельної ділянки та фотоматеріали є недопустимими та неналежними доказами. За даними з Реєстру атестованих осіб архітектор ОСОБА_1 має чинний сертифікат.
14. Київська ОДА надала відзив на позов, у якому просила відмовити у задоволенні позову. На її думку, позов є безпідставним. ГО "Стоп корупція" не належить до кола суб`єктів правовідносин, що виникли у зв`язку з прийняттям розпорядження РДА від 08.07.2019 №189, яке є актом одноразового застосування, породжує правовідносини виключно між Баришівською РДА та СП ТОВ "Нива Переяславщини" та вичерпало свою дію фактом підписання розпорядження.
Баришівська РДА забезпечила заходи щодо обізнаності громадськості про початок процедури розгляду та обговорення детального плану території; 25.05.2019 на офіційному сайті РДА було експоновано проект детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11; у випуску № 20 (434) газети "Баришівський вісник" опубліковано оголошення про початок з 27.05.2019 процедури розгляду та врахування пропозиції громадськості в проекті детального плану території, аналогічне оголошення було розміщено на сайті РДА.
Звіт ТОВ "Центр архітектурного планування та ландшафтного дизайну" про врахування пропозицій громадськості під час розробки детального плану території було оприлюднено та надіслано АО "Екобезпека".
03.07.2019 в приміщенні РДА відбувся розгляд пропозицій громадськості до детального плану території. Наведене свідчить про відсутність порушень процедури розроблення та затвердження детального плану території з боку Баришівської РДА.
15. СП ТОВ "Нива Переяславщини" подало пояснення, у якому просило відмовити у задоволенні позову. На його думку, оскаржуване розпорядження РДА прийнято в межах повноважень та у спосіб, передбачений Законом № 3038-VI. Закон України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" не містить норм щодо містобудівної діяльності, зокрема, порядку розроблення, розгляду і затвердження детального плану території за межами населених пунктів, не підлягає застосуванню у цій справі. Звіт інженера-геодезиста ОСОБА_2 щодо визначення відстаней не є висновком експерта; цей інженер-геодезист не мав правових підстав здійснювати фотозйомку та надавати акт огляду, тому надані ним документи не можуть вважатися допустимими доказами.
Позивач неправильно тлумачить норми Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", який не встановлює вимог до суб`єкта владних повноважень щодо розгляду та затвердження детального плану території.
Твердження ГО "Стоп корупції" про відсутність у звіті про стратегічну екологічну оцінку розділу "Охорона навколишнього природного середовища" спростовується розділом "Оцінка навколишнього природного середовища для детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11 на території Гостролуцької сільської ради Баришівського району Київської області", складеним ТОВ "Центр архітектурного проектування та ландшафтного дизайну".
На сторінці 54 детального плану території міститься підрозділ "Заходи з енергозбереження", що спростовує доводи позивача щодо не передбачення у детальному плані використання відновлювальних джерел енергії для заощадження традиційних паливно-енергетичних ресурсів.
ГО "Стоп корупції" не долучає до позовної заяви лист-відповідь газети "Баришівський вісник" про те, що розпорядження РДА від 24.10.2018 № 471 не публікувалося.
Вимога щодо скасування оскаржуваного розпорядження РДА має бути заявлена до голови Київської ОДА, а не безпосередньо до ОДА. Позивач не надав доказів членства в громадській організації та того, що учасники, в інтересах яких діє ГО "Стоп корупції", є мешканцями с. Перемога Баришівського району Київської області.
Третя особа наводить доводи щодо кваліфікації архітектора, який розробляв детальний план території, дотримання порядку проведення громадських слухань. Змістовно вони збігаються з доводами відповідача.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що пропозиції позивача до проекту детального плану території у встановленому законом порядку були розглянуті та враховані розробником проєкту. ГО "Стоп корупції" не підтвердила наявність нерозглянутих замовником та / або розробником містобудівної документації пропозицій або зауважень до проєкту детального плану.
Утворення погоджувальної комісії з розгляду пропозицій громадськості до проекту детального плану території є правом місцевого органу державної виконавчої влади в Україні, що застосовується у разі необхідності.
Відповідач забезпечив проведення громадських слухань та не порушив право позивача на участь в громадському обговоренні проекту детального плану.
Закон України "Про оцінку впливу на довкілля" не встановлює до суб`єкта владних повноважень, який розглядає та затверджує детальний план території, вимог щодо оцінки впливу на довкілля.
У реєстрі атестованих осіб (http://www.asdev.com.ua) є інформація про чинність сертифіката архітектора ОСОБА_1 .
Суд відхилив звіт інженера-геодезиста ОСОБА_2, мотивуючи це тим, що відсутні докази кваліфікації вказаної особи та його попередження про кримінальну відповідальність за завідомо неправдивий висновок.
Визнаючи недопустимим доказом надані позивачем акти огляду земельних ділянок, суди виходили з того, що ці акти складено громадським активістом Варшавським К.А. за відсутності направлення органу Держекоінспекції.
Суди відзначили, що вимоги щодо визнання протиправною бездіяльності Київської ОДА не підлягають задоволенню з огляду на похідний характер стосовно вимоги про скасування розпорядження РДА.
17. Відхиляючи доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вказав, що проведення СП ТОВ "Нива Переяславщини" будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання не є предметом цього спору.