ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 серпня 2023 року
м. Київ
cправа № 925/3/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: Краснов Є. В. - головуючий, Мачульський Г. М., Рогач Л. І.,
секретар судового засідання - Астапова Ю. В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Фермерського господарства "Русанівське-А" на постанову Північного апеляційного господарського суду від 11.04.2023 (колегія суддів: Кравчук Г. А., Козир Т. П., Коробенко Г. П.) та рішення Господарського суду Черкаської області від 16.06.2022 (суддя Дорошенко М. В.) у справі
за позовом заступника керівника Звенигородської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Черкаської обласної державної адміністрації до відповідачів: 1) Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області; 2) Фермерського господарства "Русанівське-А"; 3) Тальнівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача-2 - ОСОБА_1, про визнання незаконними та скасування рішень, визнання недійсними договорів оренди землі і припинення права оренди землі,
за участю представників:
Офісу Генерального прокурора - Савицька О. В.,
відповідача-1 - Тарасенко Ю. Н.,
відповідача-2 - Прилуцька Н. Н.,
відповідача-3 - Володін В. Г.,
третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача-2 ОСОБА_2,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
1. Заступник керівника Звенигородської місцевої прокуратури звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовом в інтересах держави в особі Черкаської обласної державної адміністрації (далі - Черкаська ОДА) до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області (далі - ГУ Держгеокадастру) та до Фермерського господарства "Русанівське-А" (далі - ФГ "Русанівське-А"), в якому з урахуванням змін просив:
- визнати незаконними та скасувати накази Головного управління Держземагентства у Черкаській області (далі - ГУ Держземагентства), правонаступником якого є ГУ Держгеокадастру, про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду від 15.10.2014 № 23-4701/14-14-СГ та від 23.02.2015 № 23-1026/14-15-СГ;
- визнати недійсним договір оренди земельної ділянки з кадастровим номером 7124081600:01:001:0727 площею 95,1704 га, розташованої в адміністративних межах Глибочківської сільської ради Тальнівського району, укладений 23.02.2015 між ГУ Держземагентства та ОСОБА_1, і припинити право оренди на цю земельну ділянку, відомості про що внесені до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно 05.03.2015 за № 8962582;
- визнати недійсним договір оренди земельної ділянки з кадастровим номером 7124081600:01:001:0728 площею 17,9842 га, розташованої в адміністративних межах Глибочківської сільської ради Тальнівського району, укладений 04.11.2014 між ГУ Держземагентства та ОСОБА_1, і припинити право оренди на цю земельну ділянку, відомості про що внесені до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно 10.12.2014 за № 8020464.
2. На обґрунтування позову прокурор, посилаючись на те, що спірні земельні ділянки площами 17,9842 га та 95,1704 га є землями державної власності історико-культурного призначення і не можуть використовуватися для ведення фермерського господарства, тому ГУ Держземагентства незаконно змінило цільове призначення цих земельних ділянок із категорії земель історико-культурного призначення на землі сільськогосподарського призначення та з порушенням вимог земельного законодавства розпорядилось цими земельними ділянками, передавши їх в оренду ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства. При цьому прокурор вказав, що обставини віднесення спірних земельних ділянок до земель історико-культурного призначення встановлені, зокрема, рішенням Господарського суду Черкаської області від 14.01.2014 у справі № 925/1810/13, яке набрало законної сили.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
3. 26.06.1990 Виконавчий комітет Черкаської обласної Ради народних депутатів ухвалив рішення № 116 "Про доповнення списку пам`яток археології області, що перебувають під охороною держави", в якому, пославшись на Закон УРСР "Про охорону і використання пам`яток історії та культури", погодився з пропозицією управління культури облвиконкому про взяття під державну охорону нововиявлені пам`ятки археології у кількості 1656 згідно з додатком. У додатку під порядковими номерами 11 та 12 значаться відповідно пам`ятка № 3381 поселення ІІІ тис. до н. е. і пам`ятка № 3382 поселення ІІ-V тис. до н. е., що знаходяться в с. Глибочок Тальнівського району Черкаської області.
4. У 1996 році Глибочківська сільська Рада народних депутатів Тальнівського району Черкаської області відповідно до її рішення від 22.05.1996 № 5/22 видала КСГП "Граніт" Державний акт на право постійного користування землею ЧЕ № 14-21, зареєстрований в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 14.
5. За цим Державним актом КСГП "Граніт" було надано у постійне користування 773,0 гектари землі згідно з планом землекористування для ведення сільськогосподарського виробництва. До складу цих земель увійшли вісім ділянок, в тому числі у складі другої та третьої ділянок - землі історико-культурного призначення.
6. 22.11.2007 Тальнівська районна державна адміністрація (далі - Тальнівська РДА) видала розпорядження № 577, яким затвердила технічну документацію стосовно земельних ділянок загальною площею 113,1545 га, в тому числі земельної ділянки № 1 площею 17,9842 га і земельної ділянки № 2 площею 95,1703 га та передала ці земельні ділянки в оренду селянському фермерському господарству "Відродження" (далі - СФГ "Відродження").
7. Рішенням Господарського суду Черкаської області від 14.01.2014 у справі № 925/1810/13 задоволено позови Тальнівської РДА та відділу Держземагенства у Тальнівському районі Черкаської області до СФГ "Відродження" та визнано недійсними розпорядження від 22.11.2007 № 577 та договір оренди землі від 01.12.2007 № 577 з підстав того, що за зазначеним договором Тальнівська РДА передала в оренду землі історико-культурного призначення як землі сільськогосподарського призначення, рілля. Тобто фактично відбулася зміна цільового призначення землі без розроблення, погодження з центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, затвердження проекту відведення земельних ділянок загальною площею 113,1545 га і прийняття Тальнівською РДА відповідного рішення про це.
8. 07.07.2014 ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держземагентства із заявами (вхідні номери 1786 та 1787) про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтованими площами 95,1703 га та 17,9842 га, які знаходяться за межами населеного пункту в адмінмежах Глибочківської сільської ради Тальнівського району Черкаської області, для ведення фермерського господарства.
9. ГУ Держземагентства видало накази від 11.07.2014 № 2098/14-14-СГ та № 2099/14-14-СГ "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою", якими надало ОСОБА_1 дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовними площами 95,1703 га та 17,9842 га з цільовим призначенням - для ведення фермерського господарства.
10. Наказом ГУ Держземагентства від 15.10.2014 № 23-4701/14-14-СГ затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ОСОБА_1 для фермерського господарства та надано земельну ділянку сільськогосподарського призначення із земель державної власності площею 17,9842 га (кадастровий номер 7124081600:01:001:0728) в оренду терміном на 10 років для ведення фермерського господарства.
11. Наказом ГУ Держземагентства від 23.02.2015 № 23-1026/14-15-СГ затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ОСОБА_1 для фермерського господарства та надано земельну ділянку сільськогосподарського призначення із земель державної власності площею 95,1704 га (кадастровий номер 7124081600:01:001:0727) в оренду терміном на 10 років для ведення фермерського господарства.
12. На підставі наказу від 15.10.2014 № 23-4701/14-14-СГ між ГУ Держземагентства (орендодавець) та ОСОБА_1 (орендар) укладено договір оренди землі від 04.11.2014 (з правом передачі в суборенду), за умовами якого орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку сільськогосподарського призначення державної власності з кадастровим номером 7124081600:01:001:0728 площею 17,9842 га, сільськогосподарські угіддя - рілля, для ведення фермерського господарства (пункти 1, 2).
13. Відповідно до наказу від 23.02.2015 № 23-1026/14-15-СГ між ГУ Держземагентства (орендодавець) та ОСОБА_1 (орендар) укладено договір оренди землі від 23.02.2015 (з правом передачі в суборенду), за яким орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку сільськогосподарського призначення державної власності з кадастровим номером 7124081600:01:001:0727 площею 95,1704 га, сільськогосподарські угіддя - рілля, для ведення фермерського господарства (пункти 1, 2).
14. Строк дії договорів оренди землі від 04.11.2014 та від 23.02.2015 - 10 років, тобто до 15.11.2024 та 23.02.2025 відповідно (пункти 8 договорів).
15. Державним реєстратором Тальнівського районного управління юстиції зареєстровано право оренди земельними ділянками.
16. Після отримання спірних земельних ділянок в оренду ОСОБА_1 створив ФГ "Русанівське-А" (дата реєстрації 10.06.2015), яке на даний час є фактичним землекористувачем цих земель, здійснює їх обробіток та сплачує орендну плату за користування ними, про що вказано у довідці Глибочківської сільської ради Тальнівського району Черкаської області від 23.12.2019 № 534, встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується фермерським господарством.
17. Суди попередніх інстанцій також установили, що в межах спірних земельних ділянок знаходиться пам`ятка археології - поселення трипільської культури "Глибочок", датоване IV тис. до н. е., яка є археологічним об`єктом місцевого значення (реєстраційний номер 3381) та взята під державну охорону та на облік згідно з рішенням виконкому Черкаської обласної ради народних депутатів від 26.06.1990 № 116 з додатком.
18. У зв`язку з наведеним між Відділом охорони культурної спадщини, музейної справи та з питань релігій Управління культури Черкаської ОДА (орган охорони) та ОСОБА_1 (користувач) укладено охоронні договори на об`єкт культурної спадщини:
- від 10.09.2014 (з урахуванням додаткової угоди від 25.05.2017 про зміну редакції пункту 5), за яким користувач взяв на себе зобов`язання щодо охорони частини пам`ятки археології - поселення трипільської культури (державний реєстраційний номер 3381), площею 95,1703 га;
- від 13.10.2014 № 92-А (з урахуванням додаткової угоди від 25.05.2017 про зміну редакції пункту 5), відповідно до якого користувач взяв на себе зобов`язання щодо охорони частини пам`ятки археології - поселення трипільської культури (державний реєстраційний номер 3381), площею 17,9842 га.
19. Про наявність такої археологічної пам`ятки, як поселення трипільської культури "Глибочок", розташованої біля села Глибочок Тальнівського району Черкаської області і взятої на державний облік за рішенням Виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 26.06.1990 № 116, свідчить наданий суду Черкаською ОДА паспорт об`єкта (пам`ятки) культурної спадщини - поселення трипільської культури "Глибочок".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
20. Справа розглядалася неодноразово.
21. Рішенням Господарського суду Черкаської області від 16.06.2022 позов задоволено повністю.
22. Задовольняючи позовні вимоги, місцевий господарський суд виходив з того, що ГУ Держкомзему станом на день прийняття спірних наказів і укладення спірних договорів не мало права змінювати цільове призначення і розпоряджатися (передавати в оренду) земельними ділянками площею 17,9842 га з кадастровим номером 7124081600:01:001:0728 і площею 95,1704 га з кадастровим номером 7124081600:01:001:0727, які відносилися до земель історико-культурного призначення, що відповідно до статті 21, частини першої статті 203, частини третьої статті 215 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та статті 21 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) є підставою для визнання незаконними і скасування спірних наказів і визнання недійсними спірних договорів.
23. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 11.0.2023 рішення суду першої інстанції залишено без змін з тих же підстав.
Короткий зміст касаційної скарги
24. ФГ "Русанівське-А" у касаційній скарзі просить рішення та постанову попередніх судових інстанцій скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
25. Скарга мотивована неправильним застосуванням та порушенням судами норм чинного законодавства, зокрема, статей 8, 29 Закону УРСР "Про охорону і використання пам`яток історії та культури", статті 14 Закону України "Про охорону культурної спадщини", статей 20, 53 ЗК України, ухваленням судових рішень без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду, а також відсутністю висновків Верховного Суду щодо застосування зазначених норм у подібних правовідносинах.
Узагальнений виклад позицій інших учасників справи
26. Перший заступник керівника Звенигородської окружної прокуратури у відзиві просить рішення та постанову попередніх судових інстанцій залишити без змін, наголошуючи на їх законності та обґрунтованості.
27. ГУ Держгеокадастру у відзиві просить касаційну скаргу задовольнити, виходячи з правового конфлікту за фактичних обставин справи та зумовленого ними спірного правозастосування.
28. Поданий ГУ Держгеокадастру відзив на касаційну скаргу не може бути прийнятий до розгляду разом із касаційною скаргою виходячи із наступного.
29. Відповідно до приписів частини другої статті 295 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) відзив на касаційну скаргу має містити, зокрема, обґрунтування заперечень щодо змісту і вимог касаційної скарги.
30. Згідно зі статтею 297 цього Кодексу учасники справи мають право приєднатися до касаційної скарги, поданої особою, на стороні якої вони виступали. До касаційної скарги мають право приєднатися також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов`язки (частина перша). До заяви про приєднання до касаційної скарги додається документ про сплату судового збору та докази направлення заяви іншим учасникам справи (частина третя).
31. Отже, оскільки поданий ГУ Держгеокадастру відзив не містить обґрунтування заперечень щодо змісту і вимог касаційної скарги, а за своєю суттю є приєднанням до касаційної скарги, однак не додано документа про сплату судового збору, а ГПК України не містить положень щодо надання строку для усунення недоліків стосовно приєднання до касаційної скарги, відзив залишається без розгляду.
32. ОСОБА_1 звернувся до Суду із заявою про підтримання касаційної скарги, яка по суті є також приєднанням до касаційної скарги. Оскільки до заяви не додано доказів сплати судового збору, зазначена заява залишається без розгляду.
Позиція Верховного Суду
33. Верховний Суд зазначає, що згідно із частиною першої статті 300 ГПК України суд касаційної інстанції переглядає у касаційному порядку судові рішення виключно в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.
34. Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії, однієї із яких є землі історико-культурного призначення (стаття 19 ЗК України).
35. За змістом положень статей 53, 54 ЗК України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані: а) історико-культурні заповідники, музеї-заповідники, меморіальні парки, меморіальні (цивільні та військові) кладовища, могили, історичні або меморіальні садиби, будинки, споруди і пам`ятні місця, пов`язані з історичними подіями; б) городища, кургани, давні поховання, пам`ятні скульптури та мегаліти, наскальні зображення, поля давніх битв, залишки фортець, військових таборів, поселень і стоянок, ділянки історичного культурного шару укріплень, виробництв, каналів, шляхів; в) архітектурні ансамблі і комплекси, історичні центри, квартали, площі, залишки стародавнього планування і забудови міст та інших населених пунктів, споруди цивільної, промислової, військової, культової архітектури, народного зодчества, садово-паркові комплекси, фонова забудова.
36. Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.
37. Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель
38. Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.
39. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини в суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього й майбутніх поколінь регулюються Законом України "Про охорону культурної спадщини".
40. У статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" зазначено, що: об`єкт культурної спадщини - це визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; пам`яткою культурної спадщини є об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом (до 01.01.2001), до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
41. У частині другій статті 2 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено, що археологічний об`єкт культурної спадщини - це рештки життєдіяльності людини (нерухомі об`єкти культурної спадщини: городища, кургани, залишки стародавніх поселень, стоянок, укріплень, військових таборів, виробництв, іригаційних споруд, шляхів, могильники, культові місця та споруди, їх залишки чи руїни, мегаліти, печери, наскельні зображення, ділянки історичного культурного шару, поля давніх битв, а також пов`язані з ними рухомі предмети), що містяться під земною поверхнею та під водою і є невідтворним джерелом інформації про зародження і розвиток цивілізації.
42. Згідно зі статтею 34 Закону України "Про охорону культурної спадщини" території пам`яток, охоронних зон, заповідників, музеїв-заповідників, охоронювані археологічні території належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.
43. Відповідно до частини першої статті 150 ЗК України землі історико-культурного призначення відносяться до особливо цінних земель.
44. Виходячи з принципу використання земельних ділянок за цільовим призначенням (стаття 96 ЗК України), на землях історико-культурного призначення забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню.
45. Згідно зі статтею 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення (частина перша). Зміна цільового призначення земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного, лісогосподарського призначення, що перебувають у державній чи комунальній власності, здійснюється за погодженням з Кабінетом Міністрів України (частина сьома).
46. Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам; визнання недійсними угод щодо земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною; притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель (стаття 21 ЗК України).
47. За висновками судів попередніх інстанцій зіставленням плану зовнішніх меж землекористування Державного акта на право постійного користування землею ЧЕ № 14-21, кадастрових планів земельних ділянок, викопіювань місць розташування земельних ділянок, ситуаційних планів, що є у проектах землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 95,1703 га та земельної ділянки площею 17,9842 га громадянину ОСОБА_1 в користування на умовах оренди для ведення фермерського господарства, а також схеми розташування поселення трипільської культури "Глибочок" із паспорта цієї пам`ятки культурної спадщини та Публічної кадастрової карти України встановлено, що саме на земельних ділянках площею 17,9842 га з кадастровим номером 7124081600:01:001:0728 і площею 95,1704 га з кадастровим номером 7124081600:01:001:0727 розташована пам`ятка культурної спадщини поселення трипільської культури "Глибочок", що згідно зі статтею 53 ЗК України і статтею 34 Закону України "Про охорону культурної спадщини" свідчить про приналежність цих земельних ділянок за основним цільовим призначенням на день видання спірних наказів і укладення спірних договорів до земель історико-культурного призначення державної власності.
48. Цільове призначення землі історико-культурного призначення під пам`яткою культурної спадщини поселенням трипільської культури "Глибочок" в установленому статтею 20 ЗК України порядку станом на день видання спірних наказів не змінювалося, що додатково підтверджується рішенням Господарського суду Черкаської області від 14.01.2014 у справі № 925/1810/13, яким були визнані недійсними розпорядження Тальнівської РДА від 22.11.2007 № 577 про затвердження технічної документації із землеустрою та договір оренди землі від 01.12.2007 № 577 (зі змінами), виходячи з встановлених при розгляді цієї справи обставин, що спірні земельні ділянки є землями історико-культурного призначення.
49. Також, за висновками судів, оскільки станом на день прийняття спірних наказів і укладення спірних договорів земельні ділянки площею 17,9842 га з кадастровим номером 7124081600:01:001:0728 і площею 95,1704 га з кадастровим номером 7124081600:01:001:0727 відносилися до земель історико-культурного призначення, то відповідно до статей 20, 122 ЗК України повноважним органом щодо розпорядження (передачі в оренду) цими земельними ділянками і проведення зміни їх цільового призначення була Черкаська ОДА, а отже, ГУ Держкомзему не мало права змінювати цільове призначення і розпоряджатися (передавати в оренду) спірні земельні ділянки.