ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 серпня 2023 року
м. Київ
справа №300/178/19
адміністративне провадження № К/9901/7086/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного підприємства "Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне природно-заповідне господарство "Чорний ліс" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2020 (головуючий суддя: Гудим Л.Я., судді: Довгополов О.М., Святецький В.В.) у справі № 300/178/19 за позовом Приватного підприємства Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне Природно-заповідне господарство "Чорний ліс" до Богородчанської районної державної адміністрації, за участі Прокуратури Івано-Франківської області про визнання дій протиправними, скасування рішення,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У лютому 2019 року Приватне підприємство Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне Природно-заповідне господарство "Чорний ліс" (далі - ПП СЛМНДПЗГ "Чорний ліс" або позивач) звернулося до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Богородчанської районної державної адміністрації (далі - Богородчанська РДА або відповідач), за участі Прокуратури Івано-Франківської області, в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просило:
визнати протиправними дії робочої групи Богородчанської РДА по нарахуванню збитків за незаконне використанням ПП СЛМНДПЗГ "Чорний ліс" земельної ділянки лісового фонду на території Богородчанського району в сумі 8 126 000 грн;
скасувати рішення робочої групи Богородчанської РДА, викладене в протоколі від 05.09.2018.
Івано-Франківський окружний адміністративний суд рішенням від 21.10.2019 позов задовольнив частково:
визнав протиправним і скасував протокольне рішення від 05.09.2018 робочої групи Богородчанської РДА по розгляду листа прокуратури Івано-Франківської області за №05-819 вих 18, щодо нарахування збитків ПП СЛМНДПЗГ "Чорний ліс" за незаконне користування земельними ділянками загальною площею 2008 га на території Богородчанського району.
В задоволенні решти позовним вимог відмовив.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 11.02.2020 задовольнив апеляційну скаргу Прокуратури Івано-Франківської області, скасував рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21.10.2019 та закрив провадження у справі.
Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд скасувати оскаржуване судове рішення і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 18.05.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 08.08.2023 справу прийнято до провадження і призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Прокуратура Івано-Франківської області звернулася до Богородчанської РДА із листом № 05-819 вих-18 від 02.07.2018, у якому посилаючись на положення Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 № 284 (далі - Порядок № 284), просила провести роботу щодо визначення суми неодержаних доходів районним бюджетом з боку ПП СЛМНДПЗГ "Чорний ліс", із урахуванням факту недекларування та несплати останнім земельного податку (орендної плати) за користування земельними ділянками загальнозоологічного заказника місцевого значення "Чорний ліс".
Результати розгляду листа прокуратури Івано-Франківської області від 02.07.2018 №05-819вих.18 оформлено протоколом засідання робочої групи від 05.09.2018. Комісією було вирішено: керуючись статтями 273, 274, 277 Податкового кодексу України до районного бюджету за період 2015-2018 років від ППСЛНДПЗГ "Чорний ліс" за користування земельними ділянками загальною площею 2008 га, на території Богородчанского району не поступило коштів орієнтовно 8 126 тис. грн.
02.11.2018 ПП СЛМНДПЗГ "Чорний ліс" звернулося до Богородчанської РДА із вимогою відкликати з прокуратури Івано-Франківської області матеріали проведених нарахувань, як таких, що суперечать чинному законодавству.
У відповідь на зазначене звернення, відповідач листом від 10.12.2018 №2862/01-30/165 повідомив заявника про неможливість такого відкликання.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог підприємство зазначило, що відповідачем всупереч положень чинного законодавства створено робочу групу по розгляду листа прокуратури Івано-Франківської області № 05-819 від 02.07.2018, в ході проведення засідання якої, безпідставно вирішено питання про наявність факту ненадходження коштів до районного бюджету зі сторони позивача за користування земельними ділянками лісового фонду площею 2008 га на території Богородчанського району в період з 2015 - 2018 роки, орієнтовно у сумі 8 126 000 грн.
Відповідач позов не визнав, стверджує, що у належний спосіб відреагував на звернення прокуратури. Одночасно відповідач зазначив, що оскаржуване рішення, оформлене протоколом, не створює для ПП СЛМНДПЗГ "Чорний ліс" жодних правових наслідків.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції насамперед виходив з того, що предметом спору є публічно-правові відносини, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи оскаржене рішення, робоча група Богородчанської РДА, як орган утворений на підставі усної вказівки голови адміністрації, діяла не у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване оскаржуване рішення, без урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції, та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що повноваження відповідача у спірному випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі протоколу засідання робочої групи. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, спірне рішення відповідача, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, а тому воно не може бути предметом спору. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
Одночасно суд апеляційної інстанції зазначив, що такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду. Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання дій протиправними, скасування протоколу робочої групи, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції послався на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 12.12.2018 у справі №501/463/15-а.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга позивача обґрунтована неповним з`ясуванням судом апеляційної інстанції обставин справи, що призвело до скасування законного рішення суду першої інстанції. Скаржник зазначає, що оскаржуване рішення підпадає під критерії рішення суб`єкта в владних повноважень, визначені статтею 2 КАС України, а отже підлягає судовому оскарженню. Суд першої інстанції повно та всебічно оцінив наявні у матеріалах справи докази та дійшов обґрунтованих висновків про незаконність оскаржуваного рішення відповідача. Скаржник наполягає, що робоча група створена не у спосіб, визначений Порядком № 284. Крім того, відповідач не зміг пояснити, яким чином визначив розмір недоотриманих збитків у сумі 8 126 000 грн.
Також за висновками скаржника, суд апеляційної інстанції помилково застосував до обставин цієї справи правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 12.12.2018 у справі № 501/463/15-а, оскільки правовідносини у цих справах виникли за різних фактичних обставин та відрізняються за предметом оскарження.
Від прокуратури Івано-Франківської області надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому остання просила залишити оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення. Свою позицію прокуратура обґрунтовує тим, що оскаржуване рішення не створює для позивача жодних правових наслідків, оскільки комісія у встановленому законом порядку не створювалася та жодних рішень, з результатами розгляду порушеного у зверненні питання, не приймала і не затверджувала. Визначена у протоколі сума можливих збитків носить попередній характер. Крім того, створення робочої групи та оформлення результатів її роботи у формі протоколу є нічим іншим ніж способом реагування на звернення прокуратури.
Відповідач також скористався процесуальним правом та подав відзив на касаційну скаргу. Зазначає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача. Водночас оскаржуваний протокол не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України і не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для ПП СЛМНДПЗГ "Чорний ліс".
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.