ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 серпня 2023 року
м. Київ
справа №380/20668/21
адміністративне провадження № К/990/26265/22; К/990/28689/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.
суддів: Данилевич Н.А., Смоковича М.І.,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін як суд касаційної інстанції
касаційні скарги ОфісуГенерального прокурора та Львівської обласної прокуратури
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2022 року (головуючий суддя - Гулкевич І.З.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2022 року (головуючий суддя - Мікула О. І., судді: Курилець А. Р., Кушнерик М. П.)
у справі №380/20668/21
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури
про визнання протиправним рішення, наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,-
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач; ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач 1), Львівської обласної прокуратури (далі - відповідач 2), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії №340 від 13 вересня 2021 року про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, оскільки набрав 87 балів, що є менше прохідного балу (93);
- визнати протиправним та скасувати наказ виконувача обов`язків керівника Львівської обласної прокуратури №2346к від 23 жовтня 2021 року про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області;
- поновити ОСОБА_1 з 29 жовтня 2021 року на посаді першого заступника керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області та в органах прокуратури або на рівнозначній посаді першого заступника керівника в Стрийській окружній прокуратурі Львівської обласної прокуратури;
- стягнути з Львівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 29 жовтня 2021 року включно по день ухвалення судового рішення.
Позовні вимоги обґрунтував посиланнями на те, що його звільнення з органів прокуратури є незаконним, вчиненим з порушенням трудових прав та без дотримання вимог чинного законодавства.
Як вказав позивач, Перша кадрова комісія розглянула заяву позивача, прийнявши оформлене проколом від 20 листопада 2020 року №12 рішення про виключення ОСОБА_1 зі списку осіб, які 06 листопада 2020 року не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, та призначення нової дати складання іспиту. Однак позивача не повідомлено про конкретну дату складання іспиту та не включено до графіку для проходження відповідного іспиту.
Натомість П`ятнадцятою кадровою комісією, без врахування вищезгаданого рішення Першої кадрової комісії від 20 листопада 2020 року, прийнято рішення про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації.
На переконання позивача, П`ятнадцята кадрова комісія діяла усупереч затвердженому наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 Порядку проходження прокурорами атестації, оскільки фактично переглянула раніше прийняте Першою кадровою комісією рішення про призначення позивачу нової дати складання іспиту, що не відповідає принципам правової визначеності та належного урядування і є підставою для скасування як рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації, так і наказу Львівської обласної прокуратури про звільнення позивача з органів прокуратури.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2022 року, позов задоволено:
- визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №340 від 13 вересня 2021 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації", відповідно до якого перший заступник керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію;
- визнано протиправним та скасовано наказ Львівської обласної прокуратури №2346к від 23 жовтня 2021 року "Про звільнення ОСОБА_1 ", яким ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області та органів прокуратури з 28 жовтня 2021 року;
- поновлено ОСОБА_1 з 29 жовтня 2021 року на посаді першого заступника керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області та в органах прокуратури;
- стягнуто з Львівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 29 жовтня 2021 року по 20 квітня 2022 включно в сумі 59086,80 (п`ятдесят дев`ять тисяч вісімдесят шість) грн 80 коп з відрахуванням податків та зборів.
Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що рішення Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових, прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) вчинені та прийняті у межах повноважень, передбачених п.7 розділу І Порядку №221, є чинними, не визнані протиправними та (або) скасовані, а тому є юридично значущими для позивача.
Оскільки Першою кадровою комісією заяву позивача від 09 листопада 2020 року було задоволено та визнано наявність проблем із комп`ютерною технікою при проходженні позивачем атестації, суди дійшли висновку, що П`ятнадцята кадрова комісія, у відповідності до п.7 розділу І Порядку №221, зобов`язана була призначити нову дату складання іспиту та повідомити його. Ураховуючи порушення кадровою комісією процедури проходження атестації позивача та, як наслідок, порушення його права на повторне складання іспиту з подальшою можливістю переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі, суди вважали, що П`ятнадцятою кадровою комісією не було ураховано всіх обставин, які виникли під час складання позивачем іспиту 06 листопада 2020 року, а спірне рішення №340 від 13 вересня 2021 року є протиправним, оскільки не відповідає критеріям правомірності, передбаченими пунктами 3, 8 частини другої статті 2 КАС України, принципам належного урядування, юридичної визначеності та обґрунтованим очікуванням.
Ураховуючи, що оскаржуваний наказ від 23 жовтня 2021 року №2346к про звільнення ОСОБА_1 прийнятий на підставі рішення Кадрової комісії №340 від 13 вересня 2021 року, суди дійшли висновку, що такі позовні вимоги є похідними, а тому адміністративний позов у цій частині підлягає задоволенню.
Суди поновили позивача на посаді, з якої він був звільнений, та стягнули на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 59 086,80 грн (492,39 грн (середньоденний заробіток) Х 120 (робочих днів вимушеного прогулу), керуючись Постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100, якою затверджено Порядок обчислення середньої заробітної плати.
3. Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Офіс Генерального прокурора та Львівська обласна прокуратура подали касаційні скарги, в яких просять рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржники зазначають, про неправильне застосування судами норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах:
- п. 9 розд. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України Закону №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з п. 7 розд. І, п. 2 розд. V цього Порядку;
- п. 16 розд. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України Закону №113-IX - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу);
- п. 17 розд. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України Закону №113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача;
- п. 7 розд. І Порядку 221 щодо можливості повторного проходження іспиту після його неуспішного складення.
Позивач, отримавши ухвали про відкриття касаційного провадження та копії касаційних скарг, подав відзиви на касаційні скарги.
Позивач уважає, що судами попередніх інстанцій правильно установлено порушення П`ятнадцятою кадровою комісією процедури проходження атестації позивачем та, як наслідок, порушення його права на повторне складання іспиту з подальшою можливістю переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі, а тому відсутні підстави для задоволення касаційних скарг та скасування оскаржуваних рішень.
Ухвалою Верховного Суду від 18 жовтня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2022 року на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду від 10 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Львівської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2022 року на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду від 08 серпня 2023 року призначено розгляд цієї справи в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 09 серпня 2023 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами, наявними в матеріалах справи, ОСОБА_1 з 2004 року працював в органах прокуратури України.
Зокрема, з 15 грудня 2015 року працював на посаді першого заступника керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області.
Відповідно до положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" усі працівники органів прокуратури підлягають проходженню атестації на підставі Порядку проходження прокурорами атестації (надалі Порядок № 221), затвердженого наказом Генерального прокурора України № 221 від 03 жовтня 2019 року.
09 жовтня 2019 року позивачем подано заяву Генеральному прокурору України про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та намір пройти атестацію на підставі вказаного вище Порядку.
У подальшому позивач успішно пройшов І етап атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, та був допущений до наступного етапу атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
06 листопада 2020 року позивач складав іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, за результатами якого набрав 87 балів, що є менше прохідного (93 бали).
09 листопада 2020 року позивач подав заяву голові Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), в якій просив призначити новий час (дати) складення відповідного іспиту для прокурора у зв`язку із технічними збоями комп`ютерної техніки.
Своїм протокольним рішенням (протокол № 12 від 20 листопада 2020 року) зазначена кадрова комісія заяву позивача задовольнила, відповідно до пункту 7 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації призначила нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички, оскільки повідомлені прокурором технічні причини могли негативно вплинути на об`єктивний результат тестування.
При цьому конкретної календарної дати складання іспиту у рішенні не визначено.
Наказом Генерального прокурора від 16 липня 2021 року №236 визнано такими, що втратили чинність накази Генерального прокурора від 10 вересня 2020 року №№ 422, 423, 424, 425 про створення першої, другої, третьої, четвертої кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
Наказом Генерального прокурора від 22 липня 2021 року №239 з метою здійснення атестації прокурорів місцевих прокуратур утворено П`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
19 серпня 2021 року (протокол №3) П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) вирішено не включати позивача до графіку складання іспиту на загальні здібності і навички, оскільки позивач завершив тестування і від нього не надходило звернень, актів про дострокове завершення тестування не складалося, а сам факт звернення прокурора із заявою про незадовільний стан здоров`я та технічні збої програмного забезпечення після неуспішного проходження тестування не є доказом їх наявності.
13 вересня 2021 року вказаною кадровою комісією винесено рішення №340 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1, відповідно до якого позивач за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки набрав 87 балів, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту, він не допускається до етапу проходження співбесіди та припиняє участь в атестації.
23 жовтня 2021 року виконуючим обов`язки керівника Львівської обласної прокуратури видано наказ №2346к про звільнення позивача з посади першого заступника керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області та в органах прокуратури на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації (підпункт 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури") з 28 жовтня 2021 року.
Не погоджуючись з рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів від 13 вересня 2021 року №340 про неуспішне проходження позивачем атестації та наказом керівника Львівської обласної прокуратури від 23 жовтня 2021 року №2346к про звільнення з посади, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
За змістом статті 2 КЗпП України право громадянина України на працю є одним з основних трудових прав працівників.
Положеннями статті 5-1 КЗпП України передбачено гарантії забезпечення права громадян на працю, зокрема, щодо правового захисту від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо (пункт 1 частина перша статті 16 Закону №1697-VII).
Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (надалі - Закон №113-IX (набрав чинності 25 вересня 2019 року)) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону №1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Згідно з пунктом 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
Відповідно до пунктів 16-18 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
Кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, крім випадків її проходження прокурорами та слідчими органів прокуратури, зазначеними в підпункті 3 пункту 7 цього розділу, забороняється.
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.
У разі успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою може бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, а керівником обласної прокуратури - на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі та в окружній прокуратурі, яка розташована у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури. При цьому переведення прокурора може бути здійснено в орган прокуратури, що є рівнозначним, вищим або нижчим щодо органу прокуратури, в якому він обіймав посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом, з урахуванням вимог щодо стажу роботи в галузі права, визначених у статті 27 Закону України "Про прокуратуру". При переведенні на посаду прокурора окружної прокуратури вимоги щодо стажу, передбачені частиною першою статті 27 Закону України "Про прокуратуру", не поширюються на прокурорів військових прокуратур, які успішно пройшли атестацію.