ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 серпня 2023 року
м. Київ
справа № 620/289/21
адміністративне провадження № К/9901/25101/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Данилевич Н. А., Кашпур О. В.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до міського голови Попенко Ольги Михайлівни, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Прилуцька міська рада Чернігівської області, про визнання неправомірними дій, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою міського голови Попенко Ольги Михайлівни на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2021 року (головуючий суддя Мельничук В. П., судді: Лічевецький І. О., Оксененко О. М.),
І. Суть спору
У січні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до міського голови Попенко Ольги Михайлівни (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Прилуцька міська рада Чернігівської області (далі - Прилуцька міськрада), у якому просив визнати неправомірними (незаконними) дії міського голови з видачі розпорядження міського голови міста Прилуки Попенко Ольги Михайлівни від 28 грудня 2020 року № 278р "Про зупинення рішення Прилуцької міської ради (друга частина першого засідання першої сесії 8 скликання) від 24 грудня 2020 року № 1 "Про обрання секретаря Прилуцької міської ради".
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що дії відповідача є протиправними, оскільки він не мав права зупиняти рішення ради, прийняте шляхом таємного голосування. Крім того, підстави для прийняття спірного розпорядження такі як наявність "конфлікту інтересів" є помилковими, оскільки такий конфлікт відсутній і кожен депутат має право ухвального голосу з моменту визнання його повноважень. Порушення права депутата на участь у голосуванні є прямим перешкоджанням здійснення діяльності депутата сільської, селищної, місцевої ради.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи.
02 грудня 2020 року в приміщенні міського будинку культури м. Прилуки відбулася урочиста перша сесія новообраної Прилуцької міської ради, на якій були зачитані обрані депутати та міський голова.
04 грудня 2020 року на сайті Прилуцької міської ради було оприлюднено порядок денний другої частини першого засідання першої сесії 8 скликання, яке було заплановано та проведено 15 грудня 2020 року.
Так станом на 15 грудня 2020 року депутати проголосували за наступний порядок денний:
1. Про інформацію голови Прилуцької міської територіальної виборчої комісії Прилуцького району Чернігівської області НАЗІМ Т. В. про встановлення підсумків та результатів голосування з виборів депутатів Прилуцької міської ради.
Доп. НАЗІМ Тетяна Володимирівна - голова Прилуцької міської територіальної виборчої комісії Прилуцького району Чернігівської області.
2. Про інформацію голови Прилуцької міської територіальної виборчої комісії Прилуцького району Чернігівської області НАЗІМ Т. В. про встановлення підсумків голосування та результатів виборів Прилуцького міського голови.
Доп. НАЗІМ Тетяна Володимирівна - голова Прилуцької міської територіальної виборчої комісії Прилуцького району Чернігівської області.
3. Про обрання секретаря Прилуцької міської ради.
Доп. ПОПЕНКО Ольга Михайлівна - міський голова.
4. Про утворення виконавчого комітету Прилуцької міської ради.
Доп. ПОПЕНКО Ольга Михайлівна - міський голова.
5. Про оплату праці.
Доп. КАСЬЯН Олег Борисович - начальник відділу по роботі з кадрами міської ради.
Так згідно офіційно розміщених даних на сайті Прилуцької міської ради 15 грудня 2020 року депутатами були прийняті більшістю рішення міської ради з першого та другого питання. Відповідно було оголошено склад депутатів Прилуцької міської ради 8 скликання в кількості 34 осіб та оголошено міського голову Попенко О. М., яка перемогла на місцевих виборах 25 жовтня 2020 року. По третьому питанню "Про обрання секретаря Прилуцької міської ради" за пропозицію міського голови Попенко О. М. на посаду секретаря міської ради рішення ради не було прийнято, оскільки не було набрано більшості голосів від загального складу ради за пропозицію міського голови.
У зв`язку з наведеним в другій частині першого засідання першої сесії 8 скликання була оголошена перерва.
Наступна друга частина першого засідання першої сесії 8 скликання була скликана міським головою на 24 грудня 2020 року на 12:00 год.
Так, 24 грудня 2020 року після відкриття сесії на ім`я міського Голови відповідно до пункту 2 частини першої статті 50 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від більшості депутатів (19 осіб) було подано подання про підтримку кандидата від депутатів на посаду секретаря міської ради ОСОБА_1 .
24 грудня 2020 року міським головою Попенко О. М. було внесено дану кандидатуру та з дотриманням процедури голосування, саме через створення лічильної комісії у складі 9 осіб, прийняття рішення про затвердження протоколу № 1 лічильної комісії від 24 грудня 2020 року було проведено таємне голосування у визначеному лічильною комісією приміщенні міської ради та рішенням ради затверджено протокол № 2 лічильної комісії про обрання секретарем міської ради ОСОБА_1 .
Водночас 28 грудня 2020 року міським головою Попенко О. М. прийнято розпорядження № 278р "Про зупинення дії рішення Прилуцької міської ради (друга частина першого засідання першої сесії 8 скликання) від 24 грудня 2020 року № 1 "Про обрання секретаря Прилуцької міської ради". Підставою для зупинення дії рішення Прилуцької міської ради (друга частина першого засідання першої сесії 8 скликання) від 24 грудня 2020 року № 1 "Про обрання секретаря Прилуцької міської ради" стало те, що 24 грудня 2020 року депутат міської ради ОСОБА_1 приймав участь у голосуванні за обрання себе секретарем міської ради, при цьому в порушення вимог чинного законодавства не повідомив про наявний конфлікт інтересів.
Уважаючи такі дії відповідача незаконними, а розпорядження таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до адміністративного суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 березня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції виходив з того, що враховуючи положення статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", міському голові надано право на зупинення дії рішення міської ради шляхом видання відповідних зауважень у розпорядженні. При цьому, право накладати вето на рішення відповідної ради належить виключно до дискреційних повноважень міського голови, яке, у подальшому, може бути подолане самою радою у порядок і у спосіб, визначений Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 березня 2021 року скасовано. Ухвалено нове судове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 до міського голови Прилуцької міської ради Попенко О. М. задоволено. Визнано протиправними дії міського голови Прилуцької міської ради Попенко О. М. з видачі розпорядження від 28 грудня 2020 року № 278р "Про зупинення рішення Прилуцької міської ради (друга частина першого засідання першої сесії 8 скликання) від 24 грудня 2020 року № 1 "Про обрання секретаря Прилуцької міської ради". Визнано протиправним та скасовано розпорядження від 28 грудня 2020 року № 278р "Про зупинення рішення Прилуцької міської ради (друга частина першого засідання першої сесії 8 скликання) від 24 грудня 2020 року № 1 "Про обрання секретаря Прилуцької міської ради".
Суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивач, як депутат Прилуцької міськради, мав право ухвального голосу, зокрема з питання секретаря Прилуцької міськради. Виключно у разі якщо рада не підтримала кандидатуру, внесену на її розгляд не менш як половиною депутатів від загального складу відповідної ради, відповідач має право вносити наступну пропозицію щодо кандидатури секретаря ради. Суд апеляційної інстанції зазначив, що навіть якщо не враховувати голос самого позивача, кількість депутатів, які підтримали кандидата від депутатів на посаду секретаря міської ради ОСОБА_1 - 18, що є більш ніж половина депутатів від загального складу Прилуцької міськради. З огляду на такі обставини, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що дії відповідача з видачі оскаржуваного розпорядження є протиправними, оскільки підстави для зупинення рішення Прилуцької міськради від 24 грудня 2020 року № 1 були відсутні.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
08 липня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга міського голови Попенко О. М. на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі міський голова Попенко О. М. просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, прийняти нове рішення про скасування всіх рішень та закриття провадження по справі.
На обґрунтування позиції, скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано висновок щодо застосування частини четвертої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування", викладений у постановах Верховного Суду від 18 грудня 2019 року у справі № 813/5033/17 та від 02 червня 2021 року у справі № 1.380.2019.004630. Зазначає, що у справах № 813/5033/17 та № 1.380.2019.004630 судом досліджувалось питання правомірності дій міського голови при видачі розпорядження про зупинення дії рішення міської ради. У вказаних постановах Верховний Суд виклав наступний висновок щодо застосування частини четвертої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування": "…Рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності. Аналіз зазначеної вище статті дає підстави для висновку, що голова сільської, селищної, міської ради може своїм розпорядженням зупиняти рішення ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття та вносити їх на повторний розгляд відповідної ради, який має бути проведений у двотижневий строк. При цьому, право накладати вето на рішення відповідної ради належить виключно до дискреційних повноважень голови цієї ради, яке в подальшому може бути подолане самою радою у порядок і спосіб, визначений Законом України "Про місцеве самоврядування". Самі по собі зауваження міського голови, викладені у розпорядженні про зупинення рішення міської ради, не можуть бути предметом судового оскарження, оскільки належать до виключних повноважень міського голови.
Відповідач, посилаючись на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 13 березня 2018 року у справі № 800/554/17, уважає, що спір у цій справі є таким спором, який взагалі не підлягає судовому розгляду, а тому, на думку відповідача, є підстави для закриття провадження.
Водночас у заяві про усунення недоліків, яку подано на виконання ухвали Верховного Суду від 28 липня 2021 року про залишення касаційної скарги без руху, відповідач зазначає підстави касаційного оскарження відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України (неврахування висновку щодо застосування частини четвертої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", викладеного в постановах Верховного Суду у справах № 813/5033/17 та № 1.380.2019.004630) та просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 березня 2021 року залишити в силі.
ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у її задоволенні, постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін. Стверджує, що підстави для винесення відповідачем оскаржуваного розпорядження, як наслідок зупинення рішення Прилуцької міськради від 24 грудня 2020 року № 1, були відсутні. Позивач уважає, що під час сесій Прилуцької міськради 15 грудня 2020 року та 24 грудня 2020 року міський голова Попенко О. М. не дотрималась процедури і видала розпорядження з порушенням принципу рівності перед законом, допустивши дискримінацію між своєю кандидатурою та кандидатурою, запропонованою депутатами ( ОСОБА_1 ).
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують, крім передбачених в Основному Законі України, й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.