ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 серпня 2023 року
м. Київ
справа №460/8517/20
адміністративне провадження № К/990/4963/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 460/8517/20
за позовом ОСОБА_1 до Костопільської районної державної адміністрації Рівненської області, Рівненської районної державної адміністрації Рівненської області про скасування розпорядження голови, визнання бездіяльності протиправною та стягнення моральної шкоди, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого-судді Онишкевича Т.В., суддів: Іщук Л.П., Обрізка І.М.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Костопільської районної державної адміністрації Рівненської області (далі - Костопільська РДА, відповідач), в якому просив:
- скасувати розпорядження голови Костопільської РДА № 181 від 15 липня 2020 року про затвердження Акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 3 від 15 липня 2020 року;
- визнати протиправною бездіяльність Костопільської РДА, що полягає у ненарахуванні у повному обсязі збитків, завданих УМГ "Львівтрансгаз" ПАТ "Укртрансгаз" на земельній ділянці кадастровий номер - 5623482000:05:004:0050 згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 284 від 19 квітня 1993 року "Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" та зобов`язати Костопільську РДА виконати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 09 січня 2020 року по справі № 460/2414/19 в частині нарахування збитків у повному обсязі згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 284 від 19 квітня 1993 року;
- визнати протиправною бездіяльність Костопільської РДА, що полягає у ненарахуванні збитків, завданих УМГ "Львівтрансгаз" ПАТ "Укртрансгаз" на земельних ділянках кадастровий номер - 5623482000:05:004:0049 та кадастровий номер 5623482000:05:004:0050 згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 1098 від 17 грудня 2008 року "Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель" та зобов`язати Костопільську РДА виконати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 09 січня 2020 року по справі № 460/2414/19 в частині нарахування збитків згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 1098 від 17 грудня 2008 року;
- визнати протиправною бездіяльність Костопільської РДА, що полягає у затягуванні процесу нарахування збитків, не здійсненні юридично значимих і обов`язкових дій, які віднесені до її компетенції, що були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені;
- стягнути з Костопільської РДА 58760,00 грн на відшкодування моральної шкоди, заподіяної її протиправною бездіяльністю.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване розпорядження суперечить актам законодавства, зокрема, не відповідає вимогам постанов Кабінету Міністрів України №284 від 19 квітня 1993 року та № 1098 від 17 грудня 2008 року, а відтак, порушує права та законні інтереси ОСОБА_1 .
Крім того, у зв`язку з відсутністю нарахування збитків у повному обсязі, якість ґрунтового покрову порушених земельних ділянок не може бути відновлена, що у своїй сукупності з ненаданням відповідачами обґрунтованих відповідей на звернення у встановлений чинним законодавством строк, призводить до моральних страждань, вимагає додаткових зусиль для організації життя позивача, зумовлює регулярне відвідування Костопільської та Рівненської районних державних адміністрацій, бюро правової допомоги, суду та медичних закладів. А тому, на переконання сторони позивача, неправомірними діями відповідачів завдана також і моральна шкода, яку оцінює у 58760,00 грн. З наведених вище підстав, сторона позивача просила позовні вимоги задовольнити.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2021 року позов задоволено частково.
Скасувано розпорядження голови Костопільської РДА №181 від 15 липня 2020 року "Про затвердження Акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 15 липня 2020 року № 3".
Визнано протиправними дії Костопільської РДА, які полягають у неналежному розгляді заяв ОСОБА_1 про нарахування йому збитків, завданих УМГ "Львівтрансгаз" ПАТ "Укртрансгаз" на земельній ділянці кадастровий номер 5623482000:05:004:0050 - згідно постанови Кабінету Міністрів України "Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам"№284 від 19.04.1993 та згідно постанови Кабінету Міністрів України "Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель" №1098 від 17.12.2008, а також на земельній ділянці кадастровий номер 5623482000:05:004:0049 - згідно постанови Кабінету Міністрів України "Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель" №1098 від 17.12.2008.
Зобов`язано Рівненську РДА у відповідності до вимог законодавства розглянути заяви ОСОБА_1 про нарахування йому збитків, завданих УМГ "Львівтрансгаз" ПАТ "Укртрансгаз" на земельній ділянці кадастровий номер 5623482000:05:004:0050 - згідно постанови Кабінету Міністрів України "Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам"№284 від 19.04.1993 та згідно постанови Кабінету Міністрів України "Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель" №1098 від 17.12.2008, а також на земельній ділянці кадастровий номер 5623482000:05:004:0049 - згідно постанови Кабінету Міністрів України "Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель" №1098 від 17.12.2008, з прийняттям відповідних рішень у встановлені законодавством строки.
Стягнути з Костопільської РДА на користь ОСОБА_1 17 000,00 гривень на відшкодування завданої моральної шкоди.
В решті вимог відмовлено.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань суб`єктів владних повноважень Костопільської РДА та Рівненської районної державної адміністрації солідарно на користь ОСОБА_1 пропорційну частину судових витрат по справі, а саме 1 979,20 грн.
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що оскаржуване розпорядження не відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки прийняте з порушенням вимог чинного законодавства, зокрема, постанови Кабінету Міністрів України "Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" № 284 від 19 квітня 1993 року та постанови Кабінету Міністрів України "Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель" № 1098 від 17 грудня 2008 року.
З огляду на встановлену протиправність розпорядження голови Костопільської РДА № 181 від 15 липня 2020 року, суд дійшов переконання, що належним і ефективним способом захисту порушених прав позивача є визнання протиправними дій Костопільської РДА, які полягають у неналежному розгляді заяв позивача про нарахування йому збитків, завданих УМГ "Львівтрансгаз" ПАТ "Укртрансгаз", з прийняттям відповідних рішень у встановлені законодавством строки. Тривала протиправна поведінка відповідача завдала позивачу моральну шкоду, яка має бути відшкодована у грошовому еквіваленті у сумі 17000 грн.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року апеляційну скаргу Рівненської районної державної адміністрації задоволено частково.
Скасовано рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2021 року у справі № 460/8517/20 та провадження у цій справі закрито.
6. Суд апеляційної інстанції мотивував своє рішення тим, що повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Стосовно відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним і скасування рішення Костопільської РДА про затвердження акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих унаслідок користування земельною ділянкою, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
Так, апеляційний суд дійшов висновку, що оскаржуване розпорядження голови Костопільської РДА не створює жодних правових наслідків для позивача, а тому не може порушувати його права чи інтереси, що на підставі наведених вище положень частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України унеможливлює розгляд таких вимог не лише в порядку адміністративного, а й іншого виду судочинства.
Роблячи такі висновки, суд апеляційної інстанції послався на правову позицію викладену в постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 501/463/15-а (провадження № 11-1154апп18), від 23 січня 2019 року у справі № 822/3345/17 (провадження № 11-985апп18), від 03 липня 2019 року у справі № 823/2491/18 (провадження № 11-331апп19), від 11 вересня 2019 року у справі № 826/1773/18 (провадження № 11-68апп19).
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 07 лютого 2022 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 .
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року, рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2021 року залишити без змін.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції протиправно обмежив доступ позивачу до судочинства та позбавив його права на визначення збитків та відновлення якості землі у передбачений законодавством спосіб.
Скаржник наполягає, що оскаржуване розпорядження є правовим актом ненормативного характеру, на підставі якого у нього виникають права, які в даному випадку підлягають захисту в судовому порядку.
Також ОСОБА_1 зазначив, що наведені судом апеляційної інстанції висновки, зроблені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 12 грудня 2018 року у справі № 501/463/15-а (провадження № 11-1154апп18), від 23 січня 2019 року у справі № 822/3345/17 (провадження № 11-985апп18), від 03 липня 2019 року у справі № 823/2491/18 (провадження № 11-331апп19), від 11 вересня 2019 року у справі № 826/1773/18 (провадження № 11-68апп19), стосуються суб`єктів, які не зазнали шкоди, а навпаки повинні компенсувати власникам землі та землекористувачам зазначені збитки, завдані внаслідок користування земельною ділянкою.
Звертаючись до суду з касаційною скаргою, ОСОБА_1 зазначив підставою для відкриття касаційного провадження пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України, необхідність відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Великої Палати Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.
8. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 лютого 2022 року сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів ОСОБА_2, Тацій Л.В.
9. Ухвалою Верховного Суду від 13 квітня 2022 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
20 травня 2022 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу у якому Рівненська РДА просить суд залишити без задоволення касаційну скаргу та без змін постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року.
На підставі службової записки судді-доповідача Стрелець Т.Г. від 02 серпня 2023 року про проведення повторного автоматизованого розподілу, у зв`язку із звільненням судді ОСОБА_2 (рішення Вищої ради правосуддя від 08.06.2023 № 622/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку із поданням заяви про відставку), яка входить до складу колегії суддів, здійснено за допомогою автоматизованої системи документообігу суду її заміну на суддю Стеценка С.Г.
10. Верховний Суд ухвалою від 08 серпня 2023 року призначив касаційну скаргу до розгляду в порядку письмового провадження з 09 серпня 2023 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є власником двох суміжних земельних ділянок (паїв) - кадастрові номери 5623482000:05:004:0049 та 5623482000:05:004:0050, площею по 0,3378 га кожна, розташованих на території масиву № 3 Дюксинської сільської ради Костопільського району Рівненської області, цільове призначення яких "для ведення особистого селянського господарства".
У 2015 році Рівненським лінійним відділенням Управління магістральних газопроводів "Львівтрансгаз" ПАТ "Укртрансгаз" проводився вибірковий ремонт ізоляційного покриття магістрального газопроводу "Турійськ-Луцьк-Рівне" ДУ 700 мм на км 125.9-127.08 загальною довжиною 1180 м в районі села Дюксин Костопільського району Рівненської області, в результаті якого було пошкоджено родючий шар ґрунту та частково знищено посіви на вказаних земельних ділянках.
04 березня 2016 року комісією Дюксинської сільської ради складено акт про нанесення шкоди вказаним вище земельним ділянкам та часткове знищення озимих посівів при проведенні запланованих ремонтних робіт на магістральному газопроводі "Турійськ-Луцьк-Рівне". За змістом згаданого акта, комісія, виїхавши на місце і зробивши огляд та контрольні проміри, встановила, що при проведенні ремонтних робіт було погіршено якість ґрунтового покриву, шляхом глибокого розкопування та послідуючого рівняння площі, забруднення сторонніми предметами (дріт, гума, куски металу), окрім того, знищено частково посіви озимини. Попередні проміри показали, що ОСОБА_1 пошкоджено земельну ділянку, орієнтовно на площі 0,2600 га, з яких 0,0700 га було засіяно озимою пшеницею. Комісія вважала за можливе відшкодування нанесених збитків, які можуть бути визначені за угодою між власником земельної ділянки та замовником робіт.
Крім того, з метою встановлення якості ґрунту пошкоджених земельних ділянок та подальшого визначення розміру необхідних коштів для проведення рекультивації та відновлення родючого шару ґрунту, позивач звернувся до Рівненської філії Державної установи "Інститут охорони ґрунтів України".
Згідно з висновком Рівненської філії ДУ "Інститут охорони ґрунтів України" №158-16/01/458 від 05 вересня 2016 року щодо обстеження земельних ділянок площею 0,203 га та 0,137 га, які знаходяться у користуванні ОСОБА_1, на території Дюксинської сільської ради Костопільського району Рівненської області, при проведенні агрохімічного обстеження ґрунтів вказаних земельних ділянок встановлено, що на земельній ділянці площею 0,137 га спостережено порушення верхнього гумусованого орного шару ґрунту, що призвело до збіднення орного шару на мікроорганізми. За результатами агрохімічних досліджень встановлено дуже низький вміст гумусу, що відносить такі землі до деградованих. Визначено, що для відновлення вмісту гумусу та доведення до початкових рівнів забезпеченості елементів живлення необхідно провести агротехнічні та агрохімічні заходи. Вказаний висновок є додатком до агрохімічних паспортів поля, земельної ділянки (№098731-098732) №158-16/01/457 від 05 вересня 2016 року.
Починаючи з 2016 року, ОСОБА_1 неодноразово звертався до Костопільської районної державної адміністрації з письмовими заявами щодо визначення розміру збитків, завданих належним йому на праві приватної власності земельним ділянкам у зв`язку з непроведенням робіт з рекультивації порушених земель, у відповідності до положень постанов Кабінету Міністрів України №284 від 19 квітня 1993 року "Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" та №1098 від 17 грудня 2008 року "Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель".
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 квітня 2018 року в адміністративній справі №826/14202/17, яке набрало законної сили 14 травня 2018 року, визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Костопільської районної державної адміністрації №44 від 14 лютого 2017 року, яким було затверджено Акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 13 лютого 2017 року, у якому розраховано розмір збитків, завданих земельним ділянкам ОСОБА_1 Рівненським ЛВ УМГ "Львівтрансгаз" ПАТ "Укртрансгаз" при проведенні вибіркового ремонту ізоляційного покриття МГ "Турійськ-Луцьк- Рівне", в сумі 43 076,18 грн.
Саме тому, 06 вересня 2018 року позивач повторно звернувся до Костопільської районної державної адміністрації із заявою за вих. №12 про розгляд питання щодо нарахування збитків, завданих земельним ділянкам, які перебувають у його власності, під час ремонту ізоляційного покриття магістрального газопроводу "Турійськ-Луцьк-Рівне".
Проте, засідання комісії з визначення та відшкодування збитків Костопільської районної державної адміністрації неодноразово переносились, зокрема, з метою витребування відповідачем у Рівненської філії державної установи "Інститут охорони ґрунтів України", ОСОБА_1 та УМГ "Львівтрансгаз" ПАТ "Укртрансгаз" додаткових документів та інформації, що стосується досягнення/недосягнення згоди щодо розміру та відшкодування завданих позивачу збитків.
Розпорядженням голови Костопільської районної державної адміністрації №412 від 13 грудня 2018 року затверджено Акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам на земельній ділянці орієнтовною площею 0,137 га (кадастровий номер 5623482000:05:004:0049) в сумі 12 315,55 грн без урахування доставки та 15 031,15 грн з урахуванням доставки. При цьому, розмір збитків, у зв`язку із погіршенням корисних властивостей земельної ділянки з кадастровим номером 5623482000:05:004:0050, що перебуває у власності позивача, комісією з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам Костопільської районної державної адміністрації не розглядався. Наведене не заперечувалось й сторонами у процесі розгляду справи по суті.