ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 серпня 2023 року
м. Київ
справа №640/15459/21
адміністративне провадження №К/990/9026/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Інноваційна будівельна компанія", Товариство з обмеженою відповідальністю "Український фонд розвитку регіонів" про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Шейко Т.І. від 27.06.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Сорочка Є.О., Федотова І.В., Коротких А.Ю. від 07.02.2023,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
Спірним питанням під час розгляду цієї справи у касаційному порядку є питання юрисдикції спору.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що спір у справі, яка розглядається, є приватноправовим і його не належить вирішувати в порядку адміністративного судочинства.
Вказані висновки ґрунтуються, зокрема, на тому, що позивачка є власницею земельної ділянки, суміжної із запланованим місцем будівництва, а також зареєстрована і проживає у будинку, який на цій ділянці розташовано, і який знаходиться у безпосередній близькості від земельної ділянки, на яку відповідачем видано містобудівні умови та обмеження.
Водночас, колегія суддів вважає, що відповідач, приймаючи оскаржуване рішення щодо видання містобудівних умов та обмежень, здійснював публічно-владні управлінські функції, спір у справі виник у публічно - правових відносинах, а підстави позову не пов`язані з захистом прав позивачки як власниці нерухомого майна або інших цивільних прав, позаяк стосуються її прав та інтересів як члена територіальної громади відповідного населеного пункту.
У зв`язку з цим Верховний Суд дійшов висновку, що такий спір повинен вирішуватися адміністративними судами за правилами адміністративного судочинства.
I. ІСТОРІЯ СПРАВИ
I.I Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2021 року ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1, позивачка) звернулася з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі також Департамент, відповідач), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Інноваційна будівельна компанія", Товариство з обмеженою відповідальністю "Український фонд розвитку регіонів", у якому просила визнати протиправними і скасувати надані Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 між будинками АДРЕСА_2 та АДРЕСА_3 від 28.02.2013 №2394/0/12/009-13 (далі також спірні, оскаржувані МУО, Містобудівні умови та обмеження).
2. В обґрунтуванні підстав та вимог позову ОСОБА_1 вказувала на протиправність оскаржуваних містобудівних умов та обмежень з огляду на відсутність у відповідача правових підстав для їх надання третім особам, оскільки зазначені в цих містобудівних умовах та обмеженнях наміри забудови не відповідали вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема Генеральному плану м. Києва.
3. Посилаючись на висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Верховного Суду від 04.09.2019 у справі №826/13852/17, позивачка зазначала, що містобудівні умови та обмеження, які не відповідають генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні, не можуть вважатися такими, що враховують громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій, власників будівель, що оточують місце будівництва, а тому порушують основи містобудування, визначені статтею 5 Закону України "Про основи містобудування" та Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
4. ОСОБА_1 вважала, що оскаржувані нею МУО порушують, зокрема, її охоронюваний законом громадський інтерес щодо використання третіми особами земельних ділянок відповідно до вимог містобудівної документації на місцевому рівні, а саме відповідно до вимог Генерального плану м. Києва.
I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.06.2022, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2023, провадження у справі закрито й роз`яснено позивачці, що розгляд цієї справи повинен здійснюватися за правилами цивільного судочинства.
6. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що звернення до суду з цим позовом обумовлено захистом, насамперед, приватного інтересу позивачки як власниці суміжної із об`єктом будівництва земельної ділянки. При цьому суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що між позивачкою та Департаментом не виникло публічно - правових відносин, а оскаржувані містобудівні умови та обмеження, будучи актом індивідуальної дії, не можуть порушувати права та/або охоронювані інтереси ОСОБА_1 у таких правовідносинах.
7. Зважаючи на це, суди першої та апеляційної інстанцій констатували, що цей спір є приватноправовим і тому не може бути вирішений за правилами адміністративного судочинства, а справа повинна розглядатись цивільним судом.
I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивачка подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачка з 25.03.2004 зареєстрована та проживає за адресою: АДРЕСА_4, що підтверджується відповідною відміткою у її паспорті громадянина України. Окрім того вона є власником земельної ділянки 8000000000:82:138:0084, розташованої за адресою: АДРЕСА_5, що підтверджується інформацією із Державного земельного кадастру.
10. Відповідач 28.02.2013 надав ТОВ "Український фонд розвитку регіонів" та ТОВ "Інноваційна будівельна компанія" містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки на вул. Вільшанській, 2-6, між будинками АДРЕСА_2 та АДРЕСА_3 "Будівництво житлового, офісно-торговельного і спортивно-оздоровчого комплексу з вбудованою інфраструктурою і підземним паркінгом" від 28.02.2013 №2394/0/12/009.
11. Зазначені містобудівні умови містять два розділи, один з яких, під назвою "Загальні дані", що являє собою опис об`єкта та основних техніко-економічних показників, запропонованих названими вище товариствами, а другий, який має назву "Містобудівні умови та обмеження" містить встановлені для третьої особи обмеження, які мають бути враховані цими товариствами при проектуванні будівництва.
12. Позивачка, стверджуючи про недостовірність вказаної у розділі "Загальні дані" інформації, та вважаючи, що наданими третій особі містобудівними умовами та обмеженнями забудови земельної ділянки, порушуються її законні права та інтереси, звернулася до адміністративного суду із позовом.
13. Позивачка обґрунтувала своє звернення до суду необхідністю захисту її охоронюваних законом громадських і приватних інтересів, оскільки ці містобудівні умови і обмеження видані з порушенням вимог законодавства, а саме - з невідповідністю намірів забудови Генеральному плану міста Києва, яким визначено, що на земельній ділянці, щодо яких надано ці містобудівні умови і обмеження, може здійснюватися будівництво житлових будинків, поверховість яких не перевищуватиме 8 поверхів, тоді як зазначені містобудівні умови і обмеження передбачають будівництво житлових будинків з кількістю поверхів до 24.
III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. Заперечуючи висновки судів попередніх інстанцій, позивачка наполягає, що має право на звернення до адміністративного суду у порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України, з позовом про скасування спірних містобудівних умов і обмежень, оскільки у цьому випадку звернулася за захистом своїх громадських інтересів, захист яких перебуває у сфері контролю саме адміністративних судів.
15. Скаржниця звертає увагу на те, що, обґрунтовуючи право на звернення до суду з цим позовом, вона вказувала, що спірні містобудівні умови та обмеження порушують її громадські інтереси у сфері містобудівної діяльності, оскільки відповідно до статті 25 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" режим забудови території визначається містобудівною документацією на місцевому рівні з урахуванням, у тому числі, думки позивача, в порядку, передбаченому статтею 21 цього Закону, а не спірними містобудівними умовами та обмеженнями.
16. У касаційній скарзі підкреслюється, що належність позивачці на праві приватної власності земельної ділянки, яка межує із земельними ділянками, стосовно забудови яких видано спірні містобудівні умови та обмеження, не може свідчити виключно про приватно-правовий спір.
17. Позивачка вважає, що спір у справі, яка розглядається, виник у сфері публічно - правових відносин, оскільки участь у них бере суб`єкт владних повноважень, який реалізує управлінські функції відповідно до законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про основи містобудування", а отже, на думку скаржниці, ця справа відповідає критеріям адміністративної юрисдикції.
18. Позивачка не погоджується із застосуванням судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 21.11.2018 №520/13190/17, від 27.11.2018 №820/3534/17, від 22.08.2018 №815/1568/16 та від 05.12.2018 №804/3091/18, й вважає, що обставини у цих справах та у справі, яка розглядається, є різними, а тому правовідносини не є подібними.
19. Водночас скаржниця відзначає, що у постановах Верховного Суду від 27.07.2022 у справі №826/16067/18, від 02.06.2022 у справі №380/1075/20, від 15.02.2021 справі №320/5710/20 та від 27.09.2022 у справі №420/2719/20, констатовано належність захисту громадських інтересів окремих осіб у сфері містобудівної діяльності за правилами адміністративного судочинства, а також наявність права на звернення до адміністративного суду із позовом про скасування рішення про надання містобудівних умов та обмежень, спрямованим на захист публічних прав.
20. У відзиві на касаційну скаргу Департамент вказує, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи не вбачається публічно-правовим.
21. Департамент вважає, що у даному випадку наявний спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права.
22. За позицією відповідача, позивачка фактично оспорює містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, які є правовим актом індивідуальної дії, який породжує права й обов`язки насамперед для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано. Водночас, на думку Департаменту, спірні правовідносини між учасниками справи, що розглядається, виникли внаслідок проведення третьою особою будівельних робіт, які, за доводами позивачки, можуть порушити її права, як власника квартири в будинку, розташованому на сусідній земельній ділянці, а тому у неї виникла необхідність захисту її саме цивільних прав.
23. За наведеного відповідач вважає, що вимоги позивачки про скасування спірних містобудівних умов та обмежень є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третіми особами будівельних робіт.
24. Посилаючись на вищевикладене, відповідач просить у задоволенні касаційної скарги ОСОБА_1 відмовити.
25. Треті особи надали пояснення на касаційну скаргу, в яких висловлюють незгоду з доводами і вимогами позивачки до суду касаційної інстанції та наводять аргументи на підтримку висновків, викладених у оскаржуваних судових рішеннях, стосовно неналежності розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.
26. У поясненнях третіх осіб підтримується позиція судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для закриття провадження у справі, що розглядається, оскільки предмет спору у цьому випадку стосується захисту цивільних прав та інтересів позивачки, які порушені або можуть бути порушення внаслідок виконання будівельних робіт на земельній ділянці, стосовно якої видані спірні МУО.
27. З цих підстав треті особи вважають, що вимога про скасування оспорюваних містобудівних умов та обмежень є похідною від приватноправового спору, а тому такий спір повинен розглядатися за правилами цивільного судочинства.
28. У зв`язку з вищезазначеним треті особи у поясненнях на касаційну скаргу просять залишити її без задоволення.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
29. Правові та організаційні засади здійснення архітектурної діяльності визначає Закон України від 20.05.1999 №687-XIV "Про архітектурну діяльність" і спрямований на формування сприятливого життєвого середовища, досягнення естетичної виразності, економічної доцільності і надійності будинків, споруд та їх комплексів.
30. Комплекс робіт, пов`язаних із створенням об`єкта архітектури, наведено у статті 4 вищевказаного Закону, за змістом абзацом першого, другого якої для створення об`єкта архітектури виконується комплекс робіт, який включає, зокрема, підготовку містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у випадках і порядку, передбачених законодавством.
31. У частині першій статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" зазначено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
32. Закон України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (преамбула до Закону).
33. Згідно з наведеними у пунктах 2, 8 частини першої статті 1 цього Закону визначеннями понять: генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
34. Абзацом першим частини першої та абзацом першим частини другої статті 17 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
35. Вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування (частина друга статті 5 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності").
36. Отримання замовником або проектувальником вихідних даних є першим етапом здійснення проектування та будівництва об`єктів власниками або користувачами земельних ділянок (пункт 1 частини п`ятої статті 26 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності"), а згідно з положеннями пункту 1 частини першої статті 29 цього ж Закону до основних складових вихідних даних належать й містобудівні умови та обмеження.
37. За змістом абзацу першого частини третьої статті 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки).
38. Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника. Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється, зокрема, за рішенням суду (абзаци другий, шостий частини восьмої статті 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності").
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
V.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
39. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
40. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
41. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві, поясненнях на неї, Верховний Суд виходить з такого.
V.I.I Оцінка доводів касаційної скарги, аргументів учасників справи та висновків судів попередніх інстанцій щодо юрисдикції спору у справі, яка розглядається.
42. Частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
43. Відповідно до частини п`ятої статті 125 Конституції України з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
44. Юрисдикцію та повноваження адміністративних судів визначає Кодекс адміністративного судочинства України, який також встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах (стаття 1 Кодексу).
45. За приписами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
46. Згідно з положеннями пунктів 1, 2, частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною цих функцій.
47. Пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
48. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень", за визначенням пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.