ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 липня 2023 року
м. Київ
cправа № 922/1394/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Вронська Г.О. - головуюча, Бакуліна С.В., Губенко Н. М.,
за участю секретаря судового засідання Юдицького К.О.
представників учасників справи:
прокурора: Янківський С.В.,
від позивача-1: не з`явився,
від позивача-2: не з`явився,
від відповідача-1: не з`явився,
від відповідача-2: не з`явився,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника керівника Харківської обласної прокуратури
на ухвалу Господарського суду Харківської області
у складі судді: Пономаренко Т.О.
від 10.08.2022
та постанову Східного апеляційного господарського суду
у складі колегії суддів: Гетьман Р.А., Россолов В.В., Склярук О.І.
від 15.12.2022
за позовом Керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова в інтересах держави, в особі: 1. Харківської міської ради, 2. Північно-Східного офісу Держаудитслужби
до 1. Департаменту будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради, 2. Товариства з додатковою відповідальністю "Спецбуд-3"
про визнання недійсними договорів,
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 16 квітня 2021 року керівник Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова (далі - Прокурор) звернувся до Господарського суду Харківської області в інтересах держави в особі Харківської міської ради (далі - Позивач-1) та Північно-Східного офісу Держаудитслужби (далі - Позивач-2) з позовом до Департаменту будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради (далі - Відповідач-1) та Товариства з додатковою відповідальністю "Спецбуд-3" (далі - Відповідач-2), в якому просив:
- визнати недійсним договір будівельного підряду № 193 від 13.03.2020 про закупівлю робіт "Капітальний ремонт дороги від житлового будинку № 160 Г до житлового будинку № 162 Ж по вул. Академіка Павлова (внутрішньоквартальні дороги та тротуари)", код за ДК 021:2015-45233000-9 - Будівництво, влаштування фундаменту та покриття шосе, доріг, укладений між Відповідачем-1 та Відповідачем-2;
- визнати недійсним договір будівельного підряду № 245 від 19.03.2020 про закупівлю робіт "Капітальний ремонт дороги від житлового будинку № 160 Г до житлового будинку № 162 Ж по вул. Академіка Павлова (внутрішньоквартальні дороги та тротуари)", код за ДК 021:2015-45233000-9 - Будівництво, влаштування фундаменту та покриття шосе, доріг, укладений між Відповідачем-1 та Відповідачем-2.
2. В обґрунтування позову Прокурор зазначає, що Відповідачем-1 всупереч вимогам Закону України "Про публічні закупівлі", Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 17.03.2016 за №454, а також Закону України "Про захист економічної конкуренції" здійснено поділ предмету закупівлі робіт "Капітальний ремонт дороги від житлового будинку №160Г до житлового будинку №162Ж по вул. Академіка Павлова (внутрішньоквартальні дороги та тротуари)" на дві закупівлі: UА- 2020-03-13-002668-b та UА-2020-03-19-000595-b, а також укладено договори №193 від 13.03.2020 та №245 від 19.03.2020 з Відповідачем-2, який є суб`єктом господарювання (учасник), що протягом останніх трьох років притягувався до відповідальності за порушення, передбачене пунктом 4 частини другої статті 6, пунктом 1 статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді вчинення антиконкурентних узгоджених дій, що стосуються спотворення результатів тендерів.
3. В обґрунтування підстав представництва Прокурором інтересів держави в суді зазначено, що Відповідач-1, який є стороною спірних договорів, є самостійним виконавчим органом Харківської міської ради, який утворюється міською радою. Згідно з Положенням засновником Департаменту є Харківська міська рада. Департамент підзвітний і підконтрольний міській раді, підпорядкований виконавчому комітету Харківської міської ради, міському голові, заступнику міського голови з питань інфраструктури міста. Департамент відповідно до покладених на нього завдань здійснює, зокрема, такі повноваження: організовує за рахунок бюджетних коштів утримання, будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт вулиць, доріг, інженерних мереж та комунікацій міста Харкова за встановленими державними стандартами та нормами.
Харківська міська рада є органом, який наділений повноваженнями щодо розпорядження коштами місцевого бюджету. Правомірне та раціональне використання бюджетних коштів беззаперечно становить інтерес територіальної громади в особі Харківської міської ради.
У той же час, порушення вимог Закону України "Про публічні закупівлі" унеможливлює раціональне та ефективне використання бюджетних коштів і здатне спричинити істотну шкоду безпосередньо інтересам держави, зокрема, економічним. Держава намагається створити умови для ефективного використання бюджетних коштів при закупівлі товарів, робіт та послуг, створюючи відповідні механізми при проведенні закупівель, які закладені у зазначеному Законі.
Згідно з пунктом 4 Положення, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за дотриманням законодавства про закупівлі.
Крім цього, статтею 7 Закону України "Про публічні закупівлі" органи Держаудитслужби визначено серед суб`єктів, що реалізують державну політику у сфері публічних закупівель.
Для виконання покладених завдань органи Держаудитслужби наділені повноваженнями щодо проведення моніторингу публічних закупівель та звернення до суду із позовами на захист інтересів держави.
Орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`явити обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень (подібний правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2018 у справі №826/9672/17).
Разом з цим, уповноваженими органами: Харківською міською радою та Північно-Східним офісом Держаудитслужби не вживалися заходи щодо захисту інтересів держави та територіальної громади міста Харкова.
Короткий зміст судового рішення першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
4. Рішенням Господарського суду Харківської області від 06.07.2021, залишеним без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 28.10.2021, позов задоволено.
5. Постановою Верховного Суду від 19.05.2022 рішення Господарського суду Харківської області від 06.07.2021 та постанову Східного апеляційного господарського суду від 28.10.2021 у справі №922/1394/21 скасовано. Справу №922/1394/21 передано на новий розгляд до Господарського суду Харківської області.
6. Під час нового розгляду справи від Позивача-1 надійшло клопотання про залишення позову без розгляду.
7. В обґрунтування клопотання представник Позивача-1 зазначив, що Прокурором при зверненні з позовом не було додержано вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та не було доведено наявності у нього підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.
8. Ухвалою Господарського суду Харківської області від 10.08.2022, залишеною без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 15.12.2022, заяву Позивача-1 про залишення позову без розгляду по справі задоволено. Позов Прокурора у справі №922/1394/21 залишено без розгляду.
9. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що Прокурором при зверненні з цим позовом до суду не додержано вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та не доведено наявності у нього підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, що є підставою для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
Короткий зміст вимог касаційної скарги та аргументи учасників справи
10. Заступник керівника Харківської обласної прокуратури (далі - Скаржник) звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на ухвалу суду першої інстанції та постанову апеляційного суду. За змістом касаційної скарги Скаржник просить скасувати ухвалу першої інстанції та постанову апеляції і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
11. В обгрунтування касаційної скарги Скаржник посилається на те, що суди першої та апеляційної інстанції порушили вимоги статті 236 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) та неправильно застосували статтю 23 Закону України "Про прокуратуру" та статтю 53 ГПК України без урахування висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 та постановах Верховного Суду від 16.07.2021 у справі №917/664/18, від 14.07.2021 у справі №911/3211/19, від 20.01.2021 у справі №927/468/20, від 15.10.2019 у справі №903/129/18.
12. Позивач-1 подав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просив відмовити у задоволені касаційної скарги та судові рішення попередніх інстанцій у справі залишити без змін.Позивач-1 зазначив, що Прокурором не додержано вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
13. Шевченківською окружною прокуратурою міста Харкова під час опрацювання розміщеної на офіційному веб-порталі публічних закупівель "Рrоzоrrо" інформації щодо проведених процедур публічних закупівель товарів, робіт та послуг розпорядниками бюджетних коштів встановлено, що Департаментом будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради проведено процедуру закупівлі UА-2020-03-13-002668-b із закупівлі робіт "Капітальний ремонт дороги від житлового будинку № 160Г до житлового будинку № 162Ж по вул. Академіка Павлова (внутрішньоквартальні дороги та тротуари)", код за ДК 021:2015 - 45233000-9 - Будівництво, влаштовування фундаменту та покриття шосе, доріг. Очікувана вартість предмета закупівлі 1 063 616,00 грн.
14. Департаментом будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради проведено процедуру закупівлі UА-2020-03-19-000595-b із закупівлі робот "Капітальний ремонт дороги від житлового будинку № 160Г до житлового будинку № 162Ж по вул. Академіка Павлова (внутрішньоквартальні дороги та тротуари)", код за ДК 021:2015 - 45233000-9 - Будівництво, влаштовування фундаменту та покриття шосе, доріг. Очікувана вартість предмета закупівлі складає 1 063 616,00 грн.
15. За результатом закупівлі UА-2020-03-13-002668-b Департаментом будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради укладено договір будівельного підряду №193 від 13.03.2020 з ТДВ "Спецбуд-3" вартістю 949 275,60 грн зі строком виконання до грудня 2021 року.
16. За результатом закупівлі UА-2020-03-19-000595-b Департаментом будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради укладено договір будівельного підряду №245 від 19.03.2020 з ТДВ "Спецбуд-3" вартістю 949 275,60 грн зі строком виконання до грудня 2021 року.
17. Як свідчать матеріали справи, Прокурор перед поданням позову звернувся з відповідними листами у порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" на адреси Позивачів: Харківської міської ради (лист від 12.03.2021 за №42-2268вих-21) та Північно-східного офісу Держаудитслужби (лист від 12.03.2021 за №42-2269вих-21) щодо виявлених правопорушень та проведення уповноваженими органами заходів цивільно-правового характеру шляхом подання позовної заяви щодо оскарження спірних закупівель.
18. Харківська міська рада, зазначений лист від 12.03.2021 отримала 07.04.2021, про що свідчить відбиток штампу вхідної кореспонденції Департаменту діловодства Харківської міської ради.
19. Відповідно відбитку поштового штампу на конверті, у якому зазначені листи надійшли до Позивачів, дата відправлення вказаних листів - 01.04.2021.
20. Позовна заява подана Прокурором до господарського суду 16.04.2021.
21. Північно-східним офісом Держаудитслужби було надано відповідь на лист Прокурора від 12.03.2021 за №42-2269вих-21 - 20.04.2021, а Харківською міська радою - 05.05.2021.
22. Позивачі у своїх листах повідомляли Прокурора про те, що до суду із позовом не звертались.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Стаття 124. Правосуддя в Україні здійснюють виключно суди.
2. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Стаття 131-1. В Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Стаття 15. Право на захист цивільних прав та інтересів
1. Кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
2. Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Стаття 16. Захист цивільних прав та інтересів судом
1. Кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
25. Закон України "Про прокуратуру" (в редакції станом на 16.04.2021)
Стаття 23. Представництво інтересів громадянина або держави в суді
1. Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
2. Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
3. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.
Представництво інтересів держави у суді у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави здійснюється прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а у визначених законом випадках - прокурорами Офісу Генерального прокурора в порядку та на підставах, визначених Цивільним процесуальним кодексом України.
4. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
26. Господарський процесуальний кодекс України
Стаття 4
2. Юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Стаття 53. Участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб
1. У випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду в інтересах інших осіб, державних чи суспільних інтересах та брати участь у цих справах.
2. Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, які звертаються до суду за захистом прав і інтересів інших осіб, повинні надати суду документи, які підтверджують наявність передбачених законом підстав для звернення до суду в інтересах таких осіб.
3. У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.