ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 серпня 2023 року
м. Київ
справа № 480/3157/19
адміністративне провадження № К/9901/27136/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Берназюка Я.О.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року (головуючий суддя Савицька Н.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року (головуючий суддя П`янова Я.В., судді: Присяжнюк О.В., Спаскін О.А.) у справі № 480/3157/19 за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради до ОСОБА_1, третя особа - ОСОБА_2 про зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
13 серпня 2019 року Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради (далі також позивач або Управління ДАБК) звернулося до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до ОСОБА_1 (далі також відповідачка), третя особа - ОСОБА_2, у якому просило зобов`язати ОСОБА_1 здійснити перебудову шляхом приведення житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, у попередній стан, що існував до початку виконання будівельних робіт з реконструкції, згідно технічного паспорту на житловий будинок АДРЕСА_1 від 22.04.2010, реєстровий № 5998 інвентаризаційна справа № 57976, виконаного КП "Сумське міське бюро технічної інвентаризації".
Сумський окружний адміністративний суд рішенням від 04 грудня 2019 року позов задовольнив.
Зобов`язав ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2, РНОКПП НОМЕР_1 ) здійснити перебудову шляхом приведення житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, у попередній стан, що існував до початку виконання будівельних робіт з реконструкції, згідно технічного паспорту на житловий будинок АДРЕСА_1 від 22.04.2010, реєстровий № 5998, інвентаризаційна справа № 57976, виконаного КП "Сумське міське бюро технічної інвентаризації".
Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 30 червня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишив без задоволення. Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року залишив без змін.
06 серпня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідачки, надіслана 19 жовтня 2020 року, у якій скаржниця просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Ухвалою Верховного Суду від 05 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
14 грудня 2020 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить у задоволення касаційної скарги відмовити, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 02 серпня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі звернення громадянина ОСОБА_2 щодо незаконного виконання ОСОБА_1 реконструкції житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, направлення для проведення позапланового заходу від 01 лютого 2017 року № 7/29.01-10, посадовими особами Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради проведено позапланову перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства на об`єкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .
На підставі договору купівлі-продажу частки домоволодіння від 30 квітня 2015 року відповідачка є власником 22/100 частки домоволодіння з надвірними вбиральнями та побутовими будівлями на приватизованій земельній ділянці з кадастровим номером 5910136600:21:005:0039 за адресою: АДРЕСА_1 .
Відповідно до плану 1-го поверху житлового будинку "В-1" технічного паспорту на житловий будинок АДРЕСА_1, реєстровий № 5998, інвентаризаційна справа № 57976, виконаного КП "Сумське міське бюро технічної інвентаризації" 22.04.2010, житловий будинок складається з житлової кімнати площею 22,2 м2, житлової кімнати площею 10,3 м2, кухні площею 9,8 м2, коридору площею 3,5 м2, через який здійснюється вхід в даний житловий будинок.
За результатами проведеної перевірки, посадовими особами Управління складено Акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил від 08 лютого 2017 року № 7, у якому зафіксовано, що замовник будівництва - відповідачка, здійснює будівельні роботи з реконструкції житлового будинку "В-1" шляхом влаштування входу в житловий будинок через коридор зі зворотної сторони фасаду будинку, замість коридору площею 3,5 м2 влаштовано ванну кімнату; вхід в житловий будинок через коридор закладений; змінена конструкція покрівлі, влаштована двосхила покрівля замість чотирьохсхилої зі збільшенням висоти найвищої точки без отримання будівельного паспорту та повідомлення про початок виконання будівельних робіт, чим порушено частину 1 статті 9 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі також Закон № 687-XIV), частину 1 статті 27, пункт 1 частини 1 статті 34 Закону України 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також Закон № 3038-VI).
08 лютого 2017 року, керуючись пунктом 3 частини 3 статті 41 Закону № 3038-VI, з метою усунення виявлених за результатами перевірки порушень, позивачем видано припис № 7 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил та припис № 7-1 про зупинення підготовчих та будівельних робіт.
Приписом № 7 від 08 лютого 2017 року позивач вимагав до 08 травня 2017 року усунути порушення, викладені в акті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від № 7 від 08 лютого 2017 року.
З 28 листопада 2017 року по 01 грудня 2017 року посадовими особами Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради було проведено позапланову перевірку виконання вимог припису № 7 від 08 лютого 2017 року. Відповідно до акта перевірки № 115 від 05 грудня 2017 року встановлено, що вимоги даного припису не виконано.
За результатами перевірки виконання вимог припису № 7 від 08 лютого 2017 року, у зв`язку із його невиконанням ОСОБА_1, Управлінням винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 05 грудня 2017 року.
За змістом пояснень від 05 грудня 2017 року, наданих до Управління відповідачкою, з метою усунення порушень вимог містобудівного законодавства, 16 березня 2017 року звернувся до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради із заявою про отримання будівельного паспорту, однак заяву було повернуто, у зв`язку з тим, що в складі папки "проектні пропозиції" відсутні оригінали згоди співвласників спільної земельної ділянки, засвідчені в установленому порядку. Також, у своїх поясненнях відповідачкою зазначено, що співвласники земельної ділянки та домоволодіння у добровільному порядку згоди на реконструкцію житлового будинку літ. "В-1" не надають, у зв`язку чим нею було ініційоване звернення до суду з позовом про виділення в натурі частки земельної ділянки та частки у домоволодінні в натурі.
У подальшому, на підставі направлення для проведення позапланового заходу від 12 червня 2018 року № 32, позивачем проведено позапланову перевірку виконання відповідачем вимог вищезазначених приписів, за наслідками якої було складено акт № 32, протокол про адміністративне правопорушення від 14 червня 2018 року № 32, припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності № 32 від 14 червня 2018 року.
Згідно із розділом VI "Опис виявлених порушень" акта перевірки, позивачем зафіксовано факт невиконання замовником будівництва - ОСОБА_1 вимог припису про усунення порушень № 7 від 08 лютого 2017 року та припису про усунення порушень від 05 грудня 2017 року. Повідомлення про виконання вимог припису у встановлений термін до Управління державного архітектурного контролю СМР не надходило.
За результатами перевірки виконання вимог припису № 32 від 14 червня 2018 року Управлінням встановлено, що вимоги припису не виконано, будівельні роботи з реконструкції житлового будинку не приведені у відповідність до матеріалів технічної інвентаризації, елементи покрівлі не перебудовані. В єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт відсутня інформація про реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт на об`єкт будівництва по АДРЕСА_1 .
Станом на день розгляду справи припис Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради № 32 від 14 червня 2018 року є чинним, відповідачкою не оскаржений, вимоги припису не виконано.
Оскільки вимоги припису № 32 від 14 червня 2018 року відповідачкою виконано не було, про що Управлінням складено відповідний акт перевірки № 14 травня 2019 року № 49, позивач звернувся до суду із відповідним позовом.
IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за результатами позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства позивачем встановлено, що відповідачем виконуються будівельні роботи з реконструкції житлового будинку без отримання будівельного паспорту та повідомлення про початок виконання будівельних робіт, що відповідно до частини 1 статті 376 Цивільного кодексу України (далі також ЦК України) дає підстави для визначення цього будинку об`єктом самочинного будівництва. У встановлений строк відповідачка добровільно не виконала вимоги викладені у приписі, у зв`язку з чим позивач звернувся до суду.
У відзиві на позов відповідачка заперечує проти позовних вимог. Вважає, що як власник житлового будинку із господарськими будівлями та земельною ділянкою за адресою: АДРЕСА_1, має самостійно вирішувати, як господарювати, які поліпшення належного їй на праві власності будинку проводити.
Посилається також на те, що у відповідності до підпунктів 1-2 Постанови Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 406 "Про затвердження переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію" (далі також Постанова № 406), визначено, що роботи з переобладнання та перепланування жилого будинку і жилого приміщення, а також нежилого будинку, будівлі, споруди, приміщення в них, виконання яких не передбачає втручання в огороджувальні та несучі конструкції та/або інженерні системи загального користування, - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності належать до об`єктів з незначними (CCI), з середніми (СС2) та значними (ССЗ) наслідками (Пункт 1 в редакції Постанови Кабінету Міністрів України № 236 від 20.03.2019), не потребують спеціального дозволу.
Стверджує, що проведення ремонту покрівлі та облаштування входу у будинку по АДРЕСА_1, не можна віднести до самовільного проведення реконструкції. Вважає, що зазначена перебудова не є реконструкцією, оскільки, збільшення висоти покрівлі було встановлено зі слів чоловіка ОСОБА_1, що, на думку відповідачки, не зовсім відповідає дійсності, а факт такої реконструкції вищевказаного будинку має бути встановлено доказами у відповідності до КАС України.
Звертає увагу суду на те, що причиною невиконання вимоги приписів, є те, що її домоволодіння входить до складу спільної часткової власності, де є інші співвласники, які не виявили бажання подати спільну із відповідачкою документацію на виконання приписів позивача.
У відповіді на відзив позивач зазначив, що відповідачем виконано будівельні роботи з реконструкції житлового будинку АДРЕСА_1, з втручанням в несучі конструкції, а саме, влаштування входу в житловий будинок через коридор зі зворотної сторони фасаду будинку.
Аналіз поняття "реконструкція", дає підстави стверджувати, що при проведенні реконструкції допускається повне або часткове збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій, тобто, роботи по влаштуванню вхідних груп, з частковим збереженням несучих конструкцій, підпадають під визначення - реконструкція.
Також позивач зазначає, що роботи, пов`язані з переплануванням, переобладнанням та термомодернізацією окремих приміщень або об`єктів у цілому, можуть мати місце під час реконструкції або капітального ремонту існуючих об`єктів. Якщо перепланування або переобладнання пов`язані зі зміною функціонального призначення існуючого об`єкта або його окремого приміщення, такі будівельні роботи відносять до реконструкції (п. 3.21 ДБН А.2.2-32014). Роботи із перепланування, переобладнання, термомодернізації, які передбачають втручання в несучі та огороджувальні конструкції, є капітальним ремонтом (п. 3.7 ДБН А.2.2-3:2014).
За позицією позивача, при влаштуванні входу зі зворотної сторони фасаду та влаштуванню ванної кімнати замість коридору відбулася зміна функціонального призначення об`єктів, а тому такі будівельні роботи є реконструкцією.
Третя особа у письмових поясненнях від 31 жовтня 2019 року зазначила, що реконструкція ОСОБА_1 будинку по АДРЕСА_1 призвела до порушення прав мешканців будинку АДРЕСА_3, а також до порушення правил експлуатації будинку АДРЕСА_3. Вказує на те, що при реконструкції будинку НОМЕР_2 була здійснена заміна 4-ох скатної покрівлі на 2-ох скатну з прибудовою приміщення мансардного типу на 2 поверсі, що збільшило висоту покрівлі, порівняно з попереднім станом, і майже повністю перешкоджає природньому освітленню через вікна кухні квартири АДРЕСА_4, де він мешкає. Наполягає на тому, що вказана реконструкція покрівлі фактично унеможливлює обслуговування та виконання ремонтних робіт на стіні будинку АДРЕСА_5, у тому числі і обслуговування газової труби, яка проходить на цій стіні.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій встановили відсутність доказів, що надають право на виконання будівельних робіт з реконструкції житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, а також доказів, що підтверджують виконання вимог приписів позивача. Судові рішення про визнання приписів незаконними та їх скасування станом на момент розгляду справи як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції відсутні.
З урахуванням установлених обставин, суди дійшли висновку, що зобов`язання особи, яка здійснила будівництво (реконструкцію), провести відповідну перебудову є логічним та виправданим, оскільки такий вид самочинного будівництва безперечно може бути приведений до легітимного стану шляхом перебудови.
Водночас суди критично оцінили доводи відповідачки про порушення позивачем строку звернення до суду, оскільки підставою для звернення з відповідним позовом до суду стало невиконання відповідачем вимог припису про усунення порушень містобудівного законодавства № 32 від 14 червня 2018 року, про що було складено відповідний акт перевірки від 14 травня 2019 року за № 49.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник наполягає на порушенні позивачем строків звернення до суду, оскільки про порушення вимог містобудівної документації позивачу було відомо вже 01 грудня 2017 року.
Акцентує увагу на тому, що причиною невиконання вимог приписів є те, що її домоволодіння входить до складу спільної часткової власності, де є інші співвласники, які не вияви бажання подати спільну із відповідачкою документацію на виконання приписів.
З покликанням на правий висновок, викладений в постанові КЦС ВС від 02 вересня 2020 року у справі № 641/2895/19-ц, зазначає, що знесення самочинного об`єкта є крайнім заходом випливу і можливе лише тоді, коли використано всі передбачені законодавством заходи з метою усунення порушень. Стверджує, що знесення самочинного будівництва можливо лише тоді, коли неможлива перебудова об`єкта нерухомості чи особа відмовляється від здійснення такої перебудови.
З покликанням на підпункти 1-2 Постанови КМУ від 07 червня 2017 року №406 "Про затвердження переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію", вважає, що проведення ремонту покрівлі та облаштування входу у будинок не можна віднести до реконструкції.
Також скаржник покликається на правові позиції, викладені у постановах КАС ВС від 24 червня 2020 року у справі № 320/5880/18 та від 18 червня 2020 року у справі № 682/2447/16-а, а також у постанові КЦС ВС від 21 травня 2020 року у справі № 726/824/15-ц. Акцентує увагу на тому, що обов`язковому (безальтернативному) знесенню об`єкт будівництва підлягає лише у випадках, якщо такий об`єкт побудований на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети та /або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи.
В свою чергу позивач у відзиві на касаційну скаргу вважає необґрунтованим покликання відповідачки на вищенаведені правові позиції у справах та стверджує, що визначальним та достатнім є той факт, що відповідачка здійснила будівництво без документів, які дають право на це, і без належно затвердженого проекту та не виконала вимоги зобов`язального припису, яким вимагалося усунити виявлені порушення.
Також позивач критично оцінює покликання відповідачки на Постанову № 406, яким затверджено Перелік будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняття в експлуатацію", оскільки за результатами перевірки було встановлено, що відповідачкою виконано будівельні роботи з реконструкції житлового будинку АДРЕСА_1 з втручанням в несучі конструкції, а саме влаштування входу в житловий будинок через коридор зі зворотної сторони фасаду будинку.
Наполягає на тому, що відповідачкою здійснювались будівельні роботи з реконструкції житлового будинку "В-1" шляхом влаштування входу в житловий будинок через коридор зі зворотної сторони фасаду будинку, замість коридору площею 3,5 м2 влаштовано ванну кімнату; вхід в житловий будинок через коридор закладений; змінена конструкція покрівлі, влаштована двохсила покрівля замість чотирьохсхилої зі збільшенням висоти найвищої точки без отримання будівельного паспарту та повідомлення про початок виконання будівельних робіт, чим порушено частину 1 статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність", пункт 1 частини 1 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
У відповідності з положеннями частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно із пунктом 3.1. Розділу III Положення про Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 28 вересня 2016 року № 1129-МР (зі змінами), основним завданням Управління є здійснення відповідно до законодавства державного архітектурно-будівельного контролю.