ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 серпня 2023 року
м. Київ
справа № 260/491/19
адміністративне провадження № К/9901/33669/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Тацій Л.В., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22.04.2021 (головуючий суддя: Гебеш С.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.08.2021 (колегія суддів у складі: Сеника Р.П., Судової-Хомюк Н.М., Шинкар Т.І.) у справі за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Закарпатгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною і скасування постанови,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1.Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Закарпатгаз" (в подальшому перейменоване на - Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Закарпатггаз", далі - позивач, АТ "Закарпатгаз") звернулося до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП, Регулятор) з позовом про визнання протиправною та скасування Постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 26.03.2019 за № 429 про накладення на Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Закарпатгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу штрафу у розмірі 850 000,00 грн.
Позовні вимоги мотивовані тим, що спірна Постанова суперечить чинним нормам, що регулюють відносини на ринку природного газу, свідчить про упередженість НКРЕКП та невідповідність дій Регулятора власним нормативним актам, порушення останнім законодавства у сфері ліцензування. Позивач наголошував, що структурою затвердженого для Товариства тарифу на розподіл не передбачено виробничо-технологічні втрати на приведення природного газу до стандартних умов, при цьому оператор ГРМ не позбавлений права здійснювати приведення обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов для комерційних розрахунків. Крім того, контролюючим органом порушено вимоги законодавства щодо здійснення заходів державного контролю, відтак спріне рішення підлягає скасуванню.
2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 22.04.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.08.2021, позовні вимоги задоволено повністю.
3. Верховний Суд ухвалою від 27.09.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстав, визначених пунктом 3 частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. У період з 12.03.2019 по 18.03.2019 НКРЕКП здійснило позапланову перевірку АТ "Закарпатгаз" щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
За наслідками перевірки складено Акт перевірки від 18.03.2019 за № 81 відповідно до якого визначено, що ПАТ "Закарптагаз" порушило п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу" та вимог глави 4 розділу Х Кодексу газорозподільних систем у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог Кодексу ГРМ.
На підставі Акту перевірки від 18.03.2019 № 81 відповідачем винесено Постанову від 26.03.2019 № 429 "Про накладення штрафу на ПАТ "Закарпатгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання", в якій визначено наступне:
відповідно до пунктів 11,12 частини першої статті 17 та статті 22 Закону України "Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" накладено штраф у розмірі 850 000 (вісімсот п`ятдесят тисяч) гривень на Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікацію "Закарпатгаз" (код ЄДРПОУ 05448610) за порушення п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу" та вимог глави 4 розділу Х Кодексу газорозподільних систем у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог Кодексу ГРМ;
відповідно до пункту 1 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", зобов`язати Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Закарпатгаз" до 12.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачам за EIC-кодами 56XM13C19564851S, 56XM13D20730739P, 56XM13A14601694B, 56XM13D001822147, 56XM13D998986338 за період, що перевірявся, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильників природного газу;
у разі здійснення Публічним акціонерним товариством по газопостачанню та газифікації "Закарпатгаз" неправомірних донарахувань із застосуванням коефіцієнтів приведення об`ємів природного газу до стандартних умов іншим побутовим споживачам Публічному акціонерному товариству по газопостачанню та газифікації "Закарпатгаз" до 12.04.2019 привести свої дії у відповідність до чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку таким споживачам у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року;
відповідно до частини третьої статті 6 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Департаменту ліцензійного контролю повідомити Антимонопольний комітет України щодо можливих ознак зловживання Публічним акціонерним товариством по газопостачанню та газифікації "Закарпатгаз" монопольним становищем на ринку природного газу у частині неправомірних донарахувань побутовим споживачам обсягів природного газу, які враховують різницю у приведенні до стандартних умов.
Протиправність, оскаржуваної постанови і стала підставою для звернення позивача до суду з адміністративним позовом про визнання її протиправною та скасування.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, виходив з того, що посилання відповідача на те, що Кодекс (в контексті Методики №116) не містить положень, які регулюють процедуру приведення обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов, є безпідставним, адже пункт 6 глави 1 розділу XV Кодексу вказує на необхідність застосування лише відповідного коефіцієнту при приведенні обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов, який зазначений в додатках до Методики №116, а не власне положень самої Методики.
При цьому, нормами Кодексу ГРМ та Типового договору розподілу природного газу, які затверджені Регулятором, встановлено обов`язок оператора ГРМ проводити розрахунки по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, шляхом приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу, що і було зроблено позивачем в жовтні 2018 року.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
6. Касаційна скарга позивача мотивована тим, що судами порушено норми матеріального права, а саме неправильно застосовано положення Кодексу газорозподільних систем та не враховано, що донарахування позивачем споживачам цін/тарифів, які не були розраховані та затверджені НКРЕКП, є протиправним.
7. Відсутність позиції Верховного Суду з питань застосування коефіцієнту приведення природного газу до стандартних умов та можливості покриття тарифом виробничо-технологічних витрат і стали підставами звернення з касаційною скаргою до суду.
8. У відзиві на касаційну скаргу відповідача позивач просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.
10. Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначено Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 за № 1540-VIII (далі - Закон № 1540-VIII).
11. Статтею 2 цього Закону визначено, що регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії; діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу; діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом.
12. Положеннями статті 19 Закону № 1540-VIII закріплено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.
13. За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України "Про ринок електричної енергії", "Про природні монополії", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про ринок природного газу", "Про теплопостачання" (ст. 22 Закону № 1540-VIII).
14. Судами установлено, що на виконання передбачених законодавством повноважень відповідачем у період з 12.03.2019 по 18.03.2019 здійснено позапланову перевірку АТ "Закарпатгаз" щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, про що складено Акт перевірки від 18.03.2019 за № 81, яким зафіксовані порушення, виявлені в ході перевірки.
На підставі указаного Акту НКРЕКП прийняла Постанову від 26.03.2019 №429 "Про накладення штрафу на ПАТ "ЗАКАРПАТГАЗ" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання", згідно якої встановлено порушення п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201 (Ліцензійні умови), а саме: встановлено порушення в частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог Кодексу ГРМ.
15. Вирішуючи правомірність застосування позивачем приведення природного газу до стандартних умов при здійсненні перерахунків об`ємів природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці, Верховний Суд виходить с наступного.
16. Так, постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №2494 від 30.09.2015 затверджено Кодекс газорозподільних систем (далі - кодекс ГРС).
17. Кодекс газорозподільних систем розроблений відповідно до Закону України "Про ринок природного газу".
Кодекс газорозподільних систем визначає взаємовідносини оператора газорозподільних систем із суб`єктами ринку природного газу, а також визначає правові, технічні, організаційні та економічні засади функціонування газорозподільних систем.
Порядок взаємовідносин оператора газорозподільної системи з оператором газотранспортної системи, у тому числі пов`язаних з прийманням-передачею природного газу в точках виходу з газотранспортної системи до газорозподільної системи, зокрема щодо якості та обліку природного газу (у тому числі приладового), а також з обміном даних щодо прогнозів відборів/споживання природного газу по споживачах та фактичних обсягів споживання ними природного газу, регулює Кодекс газотранспортної системи, затверджений постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року за № 1378/27823 (далі - Кодекс ГТС), договір транспортування природного газу та технічна угода (за наявності), що укладені між сторонами (розділ І глава 1 п. 1, 2 цього Кодексу).
Отже, слід відрізняти правила, встановлені Кодексом газорозподільних систем (Кодекс ГРМ), та правила Кодексу газотранспортної системи (Кодекс ГТС).
18. Відповідно п. 3 гл. 1 розділу І Кодексу ГРМ дія Кодексу газорозподільних систем поширюється на операторів газорозподільних систем, замовників доступу та приєднання до газорозподільної системи, споживачів (у тому числі побутових споживачів), об`єкти яких підключені до газорозподільних систем, та на їх постачальників. Крім того, цим Кодексом регулюються взаємовідносини:
між оператором газорозподільної системи і газодобувними підприємствами та виробниками біогазу або інших видів газу з альтернативних джерел, які підключені (приєднуються) до газорозподільної системи;