ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 серпня 2023 року
м. Київ
справа № 420/7514/19
адміністративне провадження № К/9901/7742/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Мацедонської В.Е., Уханенка С.А.,
розглянув як суд касаційної інстанції у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у адміністративній справі матеріалами справу №420/7514/19
за позовом ОСОБА_1 до Першої кадрової комісії Генеральної прокуратури України, Генеральної прокуратури України, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним і скасування рішення і наказу, зобов`язання поновити на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року, прийняте в складі: головуючого судді Бжассо Н.В., і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року, ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Джабурія О.В., суддів Вербицької Н.В., Кравченка К.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Першої кадрової комісії Генеральної прокуратури України (далі - відповідач-1), Генеральної прокуратури України (далі - відповідач-2), Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-3), з вимогами:
1.1. визнати протиправним і скасувати рішення Першої кадрової комісії Генеральної прокуратури України від 04.11.2019 №238 про неуспішне проходження атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосування закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
1.2. визнати протиправним і скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 15.11.2019 №1531ц про звільнення з посади заступника начальника відділу роботи з кадрами Управління роботи з кадрами та персоналом державної служби Департаменту кадрової роботи та державної служби Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 20.11.2019;
1.3. зобов`язати Генеральну прокуратуру України з 21.11.2019 поновити на посаді заступника начальника відділу роботи з кадрами Управління роботи з кадрами та персоналом державної служби Департаменту кадрової роботи та державної служби Генеральної прокуратури України;
1.4. стягнути з Генеральної прокуратури України середній заробіток на час вимушеного прогулу з 21.11.2019 до дати винесення судом рішення по суті спору.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що кадрова комісія безпідставно не перенесла дату його іспиту, а замість цього протиправно визнала позивача таким, що не успішно пройшов іспит.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 працював на посаді заступника начальника відділу роботи з кадрами Управління роботи з кадрами та персоналом державної служби Департаменту кадрової роботи та державної служби Генеральної прокуратури України.
4. Відповідно до наказу Генерального прокурора від 17.10.2019 №234 утворено Першу кадрову комісію з метою проведення атестації прокурорів і слідчих Генеральної прокуратури України.
5. 17.10.2019 Перша кадрова комісія Генеральної прокуратури України затвердила графік складання іспиту у формі анонімного тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора, згідно з яким прокурори Генеральної прокуратури складали іспит 23 та 24 жовтня 2019 року.
6. 22.10.2019 ОСОБА_1 звернувся до кадрової комісії із заявою від 22.10.2019 №29, в якій просив перенести дату іспиту у формі анонімного тестування на знання та вміння у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, у зв`язку із поважною причиною, а саме: тимчасовою непрацездатністю, починаючи з 22.10.2019 на невизначений час. Документ, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки на складання відповідного іспиту, позивач зобов`язався надати після одужання.
7. Відповідно до протоколу засідання Першої кадрової комісії Генеральної прокуратури України від 24.10.2019 №4 кадрова комісія розглянула заяву ОСОБА_1 про перенесення дати іспиту та вирішила допустити позивача до складання іспиту за умови надання документального підтвердження інформації про поважні причини неявки до початку перенесеного іспиту.
8. 29.10.2019 Перша кадрова комісія Генеральної прокуратури України ухвалила рішення про нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань і умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора прокурорами Генеральної прокуратури України, що з поважних причин не змогли з`явитись на тестування 23-24 жовтня 2019 року, яким визначили дату складання іспиту 04.11.2019.
9. 01.11.2019 ОСОБА_1 звернувся до кадрової комісії із заявою від 01.11.2019 №16, в якій просив перенести дату іспиту у формі анонімного тестування на знання та вміння у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора у зв`язку із поважною причиною, а саме тимчасовою непрацездатністю, починаючи з 22.10.2019 на невизначений час. Документ, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки на складання відповідного іспиту, позивач зобов`язався надати після одужання.
10. 04.11.2019 відбулося засідання Першої кадрової комісії Генеральної прокуратури України, оформлене протоколом №7, на якому, у тому числі, розглянуто клопотання позивача.
11. 04.11.2019 Кадрова комісія №1 прийняла рішення №238 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора".
12. Згідно з вказаним рішенням, керуючись пунктами 13, 17 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", пунктом 11 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, враховуючи, що заступник начальника відділу роботи з кадрами Управління роботи з кадрами та персоналом державної служби Департаменту кадрової роботи та державної служби Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 не з`явився на складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань і умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, що відбувався 23-24.10.2019, 04.11.2019, він не допускається до проходження наступних етапів атестації. У зв`язку з цим, комісія вирішила, що заступник начальника відділу роботи з кадрами Управління роботи з кадрами та персоналом державної служби Департаменту кадрової роботи та державної служби Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію.
13. 15.11.2019 Генеральний прокурор України, керуючись статтею 9, пунктом 2 частини 2 статті 41 Закону України "Про прокуратуру", підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", прийняв наказ №1531ц про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника відділу роботи з кадрами Управління роботи з кадрами та персоналом державної служби Департаменту кадрової роботи та державної служби Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 20.11.2019.
14. Уважаючи своє звільнення безпідставним та відповідне рішення Кадрової комісії №1 незаконним, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
15. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 05.10.2020, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.01.2021, позов задоволено. Визнано протиправним і скасовано рішення Першої кадрової комісії Генеральної прокуратури України від 04.11.2019 №238 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 15.11.2019 №1531ц про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника відділу роботи з кадрами Управління роботи з кадрами та персоналом державної служби Департаменту кадрової роботи та державної служби Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 20.11.2019. Поновлено ОСОБА_1 з 20.11.2019 на посаді заступника начальника відділу роботи з кадрами Управління роботи з кадрами та персоналом державної служби Департаменту кадрової роботи та державної служби Генеральної прокуратури України. Стягнуто з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 20.11.2019 по 05.10.2020 у розмірі 389 287 грн 83 коп, з урахуванням належних до сплати податків та інших обов`язкових платежів.
16. Задовольняючи позовні вимоги про визнання протиправним та скасування спірного рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач звертався 22.10.2019 та 01.11.2019 до кадрової комісії із заявами про перенесення дати іспиту на іншу дату у зв`язку із тимчасовою непрацездатністю, починаючи з 22.10.2019 на невизначений час. Позивач у заявах зазначав про те, що документ, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки на складання відповідного іспиту буде надано після одужання. Згідно з листком непрацездатності від 04.11.2019 серії АДЧ №353876, що виданий Київською клінічною лікарнею на залізничному транспорті №2, ОСОБА_1 в період з 22.10.2019 по 04.11.2019 був тимчасово непрацездатним та перебував на лікуванні у стаціонарі. Згідно з листком непрацездатності від 04.11.2019 серії АДР №922112, що виданий Київською клінічною лікарнею на залізничному транспорті №2 на продовження листка №353876, ОСОБА_1 у період з 05.11.2019 по 08.11.2019 був тимчасово непрацездатним та перебував на амбулаторному лікуванні. Отже, станом на дату подання заяви від 01.11.2019 позивач не міг надати кадровій комісії документ на підтвердження тимчасової непрацездатності, оскільки він перебував на стаціонарному лікуванні та листок непрацездатності отримав лише 04.11.2019 (у день повторного складання іспиту). З урахуванням вказано, рішення Першої кадрової комісії Генеральної прокуратури України від 04.11.2019 №238 про неуспішне проходження позивачем атестації є протиправним та таким, що належить до скасування, як передчасне.
17. Задовольняючи позовні вимоги про визнання протиправним і скасування спірного наказу про звільнення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що для звільнення особи з органів прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" обов`язковою умовою є наявність факту ліквідації, реорганізації відповідного органу прокуратури або скорочення кількості працівників такого органу прокуратури. Однак у цьому випадку ані реорганізація, ані ліквідація Генеральної прокуратури України, де був працевлаштований позивач, не відбувалася. Накази про скорочення штатної чисельності також не видавалися. Отож наказ Генеральної прокуратури України від 15.11.2019 №1531ц про звільнення позивача з посади є протиправним і таким, що підлягає скасуванню. Вимоги про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку є похідними від вимоги про скасування наказу про звільнення, у зв`язку з чим існують підстави для їхнього задоволення.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
18. 05.05.2021 до Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05.10.2020 і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.01.2021.
19. У касаційній скарзі скаржник, не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, просить їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.
20. У касаційній скарзі відповідач-3 посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України як на підставу касаційного оскарження, оскільки відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме: положень пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 №113-IX, пункту 11 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 №221; пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
21. На переконання скаржника, у спірному випадку юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача, на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", є не закінчення процесу ліквідації чи організації або завершення процедури скорочення, а виключно настання події - прийняття рішення кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації.
22. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Мацедонській В.Е., Уханенку С.А.
23. Ухвалою Суду від 19.04.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
24. Від позивача надійшли заперечення на касаційну скаргу відповідача-3, в яких він наполягає на безпідставності останньої, просить у її задоволенні відмовити і залишити оскаржувані судові рішення без змін.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
25. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
26. Статтею 4 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
27. Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
28. Законом України від 19.09.2019 №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-ІХ; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який діє з 25.09.2019, запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII внесено зміни.
29. У тексті Закону №1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
30. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
31. Відповідно до пункту 9 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
32. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
33. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
34. Відповідно до пункту 12 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
35. Пунктом 13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX передбачено, що атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання. Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
36. Відповідно до пункту 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
37. Пунктом 16 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ передбачено, що за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
38. Згідно з пунктом 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.
39. Пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; 3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
40. Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту. Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України "Про прокуратуру".
41. Відповідно до пунктів 7-17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ з метою проведення атестації прокурорів наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації, який визначає процедуру надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур (далі - Порядок №221; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
42. Відповідно до пункту 1 розділу І Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
43. Згідно з пунктами 2, 4 розділу І Порядку №221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.