ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 серпня 2023 року
м. Київ
справа №300/3771/22
адміністративне провадження № К/990/16617/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2
до Загвіздянської сільської ради
про визнання протиправним та скасування рішення та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1, ОСОБА_2
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Пліша М.А., суддів Большакової О.О., Ніколіна В.В.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2022 року ОСОБА_1, ОСОБА_2 звернулись до суду першої інстанції з позовом до Загвіздянської сільської ради (далі також - відповідач), у якому просили:
визнати протиправним та скасувати рішення відповідача № 597 від 13 липня 2022 "Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність";
зобов`язати відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,09752 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд;
зобов`язати відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,096905 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2022 року адміністративний позов задоволено, а саме: визнано протиправним та скасовано рішення Загвіздянської сільської ради Івано-Франківського району Івано-Франківської області № 597 від 13 липня 2022 року "Про відмову у наданні дозволу на складення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність" та зобов`язано Загвіздянську сільську раду Івано-Франківського району Івано-Франківської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,09752 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні, у місячний строк після закінчення в Україні воєнного стану та клопотання ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,096905 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні, у місячний строк після закінчення в Україні воєнного стану.
3. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою визначений частиною третьою статті 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України). Водночас норма підпункту 5 пункту 27 Розділу X "Перехідних положень" ЗК України, в якій вказано, що під час дії воєнного стану безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється не є підставою для прийняття рішення про відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
4. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2023 року апеляційну скаргу відповідача задоволено, а саме: рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2022 року скасовано; ухвалено у справі нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено повністю.
6. Ухвалюючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні" введено в Україні воєнний стан, який з урахуванням наступних указів Президента України продовжує діяти. Відповідно до вимог підпункту 5 пункту 27 розділу "Перехідні положення" ЗК України під час дії воєнного стану земельні відносини регулюються з урахуванням таких особливостей: безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється. Відтак, приймаючи оскаржуване рішення № 597 від 13 липня 2022 року "Про відмову у наданні дозволу на складення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність" Загвіздянська сільська рада Івано-Франківського району Івано-Франківської області діяла у відповідності до вказаних положень Закону, оскільки інших альтернативних дій вона не вправі вчиняти.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального права, позивачі звернулися з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просять скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. В обґрунтування касаційної скарги зазначається, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, зокрема, підпункт 5 пункту 27 Розділу X "Перехідних положень" ЗК України, що призвело до ухвалення необґрунтованого судового рішення. Скаржники вказують, що суд апеляційної інстанції дійшов протиправного висновку про вмотивованість та обґрунтованість рішення Загвіздянської сільської ради про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
9. Також скаржники вказують, що суд апеляційної інстанції не врахував висновків Верховного Суду щодо застосування статті 123 ЗК України у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 2 лютого 2021 року у справі № 420/3294/19, від 12 травня 2022 року у справі № 2340/2788/18, від 18 травня 2022 року у справі №826/8577/17, від 18 травня 2022 року у справі № 200/5001/21, про те, що перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, визначений частиною третьою статті 123 ЗК України, є вичерпним.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
10. Касаційна скарга відповідача надійшла до Суду 8 травня 2023 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 23 травня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі №300/3771/22, витребувано адміністративну справу та запропоновано відповідачу надати відзив на касаційну скаргу.
12. Суддя-доповідач ухвалою від 2 серпня 2023 року справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 3 серпня 2023 року.
13. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
14. 6 червня 2023 року до Суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу позивачів, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
15. Відповідач, зокрема, зазначає, що з огляду на імперативні положення підпункт 5 пункту 27 Розділу X "Перехідних положень" ЗК України Загвіздянська сільська рада на час дії в Україні воєнного стану не має повноважень для прийняття рішення про надання дозволу на складення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Також вказує на те, що чинне законодавство, яке регулює відносини у період воєнного стану, не містить винятків у застосуванні положень підпункту 5 пункту 27 Розділу X "Перехідних положень" ЗК України, а також не містить застережень, що розгляд поданих клопотань про надання дозволу на складення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність переноситься на період після припинення воєнного стану, не зупиняє перебіг строків, встановлених для розгляду даного питання та не звільняє від виконання рішення суду.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
16. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що позивачі у 2021 році звернулася до Загвіздянської сільської ради із заявами про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою для відведення земельних ділянок у власність.
17. 21 жовтня 2021 року під час розгляду заяв відповідний проект рішення при голосуванні не набрав потрібної кількості голосів для прийняття рішення щодо надання позивачам дозволів на виготовлення проектів землеустрою для відведення земельних ділянок у власність. Внаслідок цього позивачі звернулись до суду з позовною заявою.
18. За результатами розгляду справи №300/7290/21 Івано-Франківським окружним адміністративним судом ухвалено рішення від 18 березня 2022 року, яким визнано протиправною бездіяльність відповідача стосовно розгляду клопотань позивачів від 22 вересня 2021 року та 23 вересня 2021 року та зобов`язано Загвіздянську сільську раду повторно розглянути заяви позивачів про надання дозволів на розробку проектів землеустрою з прийняттям обґрунтованого рішення відповідно до частини сьомої статті 118 ЗК України з урахуванням правової оцінки наданої судом у рішенні. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 7 липня 2022 року вказане судове рішення залишене без змін.
19. Рішенням Загвіздянської сільської ради № 597 від 13 липня 2022 року "Про відмову у наданні дозволу на складення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність" ОСОБА_1 та ОСОБА_2 відмовлено в наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки з мотивів законодавчої заборони на прийняття радами рішень про надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою безоплатної передачі. При цьому відповідач у вказаному рішенні посилався на положення підпункту 5 пункту 27 розділу "Перехідні положення" ЗК України.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
21. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
22. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
23. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2023 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на таке.
25. Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
26. Тож суди попередніх інстанцій мали з`ясувати, зокрема, чи було спірне рішення Томашпільської селищної ради прийняте у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури.
27. Норми матеріального права у цій справі Суд застосовує у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
28. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
29. Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
30. Дотримання встановленого порядку відведення у власність земель державної або комунальної власності становить особливий суспільний інтерес, оскільки відповідно до статті 13 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. У зв`язку з цим, важливим є суворе дотримання порядку відведення землі у власні фізичним або юридичним особам, а також забезпечити конкурентний спосіб розпорядження таким суспільним активом як земля, зокрема шляхом її продажу на торгах. Тільки такий підхід забезпечить раціональне використання землі, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.
31. Аналогічна позиція застосована Верховним Судом у постановах від 27 січня 2023 року у справі №120/19319/21-а та від 23 червня 2023 року у справі № 160/6214/21.
32. За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
33. Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
34. Відповідно до статті 40 ЗК України громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом. Понад норму безоплатної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб за цивільно-правовими угодами.
35. Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
36. За змістом частин першої - третьої та п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
37. Згідно з частиною першою статті 117 ЗК України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
У рішенні органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні.
На підставі рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність складається акт приймання-передачі такої земельної ділянки.
Рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність разом з актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на неї.
38. Відповідно до пункту "г" частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
39. Повноваження відповідних органів виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність встановлені статтями 118, 122 ЗК України.
40. Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.