ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 липня 2023 року
м. Київ
справа №160/1396/21
адміністративне провадження № К/990/6972/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Смоковича М.І.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №160/1396/21
за позовом ОСОБА_1
до Дніпропетровської обласної прокуратури, Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Офіс Генерального прокурора,
про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора і Дніпропетровської обласної прокуратури
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2021 року (головуючий суддя: Кадникова Г.В.)
і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2022 року
(головуючий суддя: Іванов С.М., судді: Панченко О.М., Чередниченко В.Є.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Дніпропетровської обласної прокуратури, Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Офіс Генерального прокурора, в якому просив:
- визнати протиправними і скасувати рішення про неуспішне проходження прокурором Криворізької місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора №57 від 24 листопада 2020 року, яке прийняте четвертою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих);
- визнати протиправним і скасувати наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури №1101к від 24 грудня 2020 року про звільнення позивача з посади прокурора Криворізької місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області;
- поновити позивача на посаді прокурора Криворізької місцевої прокуратури №1 з 30 грудня 2020 року або на рівнозначній посаді в органах Дніпропетровської обласної прокуратури, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України;
- стягнути з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 30 грудня 2020 року і до моменту фактичного поновлення на роботі.
Позов мотивований тим, що ОСОБА_1 з 2006 року працював в органах прокуратури України.
З огляду на прийняття Закону України №113-ІХ від 19 вересня 2019 року "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів з реформи органів прокуратури" (далі - "Закон №113-ІХ") позивач був вимушений написати заяву про його переведення до обласної прокуратури і намір пройти атестацію у зв`язку із цим.
За результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, Четвертою кадровою комісією обласних прокуратур прийнято рішення №57 від 24 листопада 2020 року про неуспішне проходження позивачем атестації.
На підставі вказаного рішення, наказом керівника Дніпропетровської обласної прокуратури №1101к від 24 грудня 2020 року позивача звільнено з посади прокурора Криворізької місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 30 грудня 2020 року.
Вважаючи своє звільнення незаконним, ОСОБА_1 звернувся до суду з метою його оскарження і відновлення своїх порушених трудових прав.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2021 року адміністративний позов ОСОБА_1 було задоволено:
- визнано протиправним і скасовано рішення про неуспішне проходження прокурором Криворізької місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора №57 від 24 листопада 2020 року, яке прийняте Четвертою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих);
- визнано протиправним і скасовано наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури №1101к від 24 грудня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Криворізької місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області;
- поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Криворізької місцевої прокуратури №1 з 31 грудня 2020 року або на рівнозначній посаді в органах Дніпропетровської обласної прокуратури, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України;
- стягнуто з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 31 грудня 2020 року до дня фактичного поновлення на роботі.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2022 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2021 року в адміністративній справі №160/1396/21 змінено, викладено та доповнено абзаци 3 та 4 резолютивної частини останнього в наступній редакції:
"Визнати протиправним та скасувати наказ Дніпропетровської обласної прокуратури №1101к від 24 грудня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Криворізької місцевої прокуратури № 1 Дніпропетровської області та органів прокуратури.
Поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Криворізької місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області та органах прокуратури з 30 грудня 2020 року.
В решті позову - відмовити".
У іншій частині рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2021 року в адміністративній справі №160/1396/21 залишено без змін.
Задовольняючи позов по суті, суди попередніх інстанцій виходили з того, що рішення №57 від 24 листопада 2020 року про неуспішне проходження атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора є протиправним і таким, яке належить скасувати.
До такого висновку дійшли суди попередніх інстанцій, встановивши, що указане рішення підписане неповноважним складом комісії, з огляду на те, що склад комісії наказом Генерального прокурора від 24 листопада 2020 року №559 змінено.
Встановивши протиправність рішення кадрової комісії, суди попередніх інстанцій скасували також і наказ про звільнення ОСОБА_1, прийнятий на його основі.
Суд апеляційної інстанції, змінивши рішення суду першої інстанції, поновив позивача на посаді, з якої його було незаконно звільнено.
Окрім зазначеного, суди попередніх інстанцій стягнули на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Офіс Генерального прокурора і Дніпропетровська обласна прокуратура звернулись до Верховного Суду з касаційними скаргами на них.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У січні 2023 року Офіс Генерального прокурора подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2021 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2022 року, й ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
В обґрунтування вимог касаційної скарги Офіс Генерального прокурора зазначив, що висновок судів попередніх інстанцій стосовно набрання чинності наказом Генерального прокурора від 24 листопада 2020 року №559, яким змінено склад Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур, того ж дня, коли його було видано, є хибним. На переконання скаржника указаний наказ Генерального прокурора набирає чинності на наступний день, що слідує за його прийняттям. Отже, спірне рішення кадрової комісії №57 від 24 листопада 2020 року підписане повноважним складом комісії.
Скаржник зауважує, що судами попередніх інстанцій не було враховано правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 11 липня 2022 року у справі №540/239/21, від 19 липня 2022 року у справі №400/378/21, від 17 листопада 2021 року у справі №140/8233/20, від 19 травня 2022 року у справі №240/7496/20.
Верховним Судом ухвалою від 30 січня 2023 року було відкрито касаційне провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відзивів на касаційну скаргу інші учасники справи не надали. Копії ухвали Суду про відкриття касаційного провадження Дніпропетровська обласна прокуратура отримала 31 січня 2023 року, Четверта кадрова комісія обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) - 3 лютого 2023 року, ОСОБА_1 - 23 лютого 2023 року.
У лютому 2023 року Дніпропетровська обласна прокуратура також подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просила скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2021 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2022 року, й ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
Касаційна скарга Дніпропетровської обласної прокуратури подана на підставі аналогічних доводів як і скарга Офісу Генерального прокурора.
Верховним Судом ухвалою від 14 березня 2023 року було відкрито касаційне провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відзивів на касаційну скаргу інші учасники справи не надали. Копії ухвали Суду про відкриття касаційного провадження Офіс Генерального прокурора, ОСОБА_1 і Четверта кадрова комісія обласних прокуратур отримали через підсистему Електронний Суд 15 березня 2023 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 з 2006 року працював на різних посадах в органах прокуратури України, в тому числі працював на посаді прокурора Криворізької місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області.
7 жовтня 2019 року позивач подав заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі на підставі пункту 10 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та у зв`язку з цим допущення до проходження атестації.
Наказом Генерального прокурора від 10 вересня 2020 року №425 створено Четверту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) та визначено її склад: голова - ОСОБА_2, секретар комісії - ОСОБА_20, члени - ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 .
Відповідно до наказу Генерального прокурора №450 від 15 вересня 2020 року до наказу від 10 вересня 2020 року №425 внесено зміни, а саме: зі складу комісії виключено ОСОБА_4, включено ОСОБА_8
17 листопада 2020 року наказом Генерального прокурора №536 внесено зміни до наказу №425 від 10 вересня 2020 року, зокрема, виключено зі складу ОСОБА_20 та включено ОСОБА_9, секретарем комісії визначено її члена - ОСОБА_3 .
Наказом Генерального прокурора від 24 листопада 2020 року №559 до наказу від 10 вересня 2020 року №425 внесено зміни, а саме: виключено зі складу комісії ОСОБА_5, ОСОБА_6 та ОСОБА_8, включено до складу комісії ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15 .
Рішенням Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №57 від 24 листопада 2020 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора" ОСОБА_1, у зв`язку з тим, що за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, набрав 57 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, не був допущеним до проходження наступних етапів атестації та визнаний таким, що неуспішно пройшов атестацію.
Рішення №57 від 24 листопада 2020 року про неуспішне проходження атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора прийнято та підписано наступним складом комісії: голова - ОСОБА_2, секретар комісії - ОСОБА_3, члени - ОСОБА_9, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_8 .
Наказом керівника обласної прокуратури Дніпропетровської обласної прокуратури №1101к від 24 грудня 2020 року позивача звільнено з посади прокурора Криворізької місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 30 грудня 2020 року.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За змістом статей 2, 5-1 Кодексу законів про працю України (далі - "КЗпП України") право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - "Закон").
Відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону визначено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Законом України від 19 вересня 2019 року №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону України "Про прокуратуру" були внесені зміни.
Статтею 14 Закону України "Про прокуратуру" у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.
За текстом Закону України "Про прокуратуру" слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
Відповідно до пункту 16 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
Згідно з пунктом 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
За пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.
Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України "Про прокуратуру".
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.
Відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
На виконання вимог Закону №113-IX наказом Генерального прокурора від 3 жовтня 2019 року №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - "Порядок №221").
Відповідно до пункту 1 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
Відповідно до пунктів 2, 4 Порядку №221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.