ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Власова Ю. Л.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 05 липня 2023 року у справі № 912/2797/21 (провадження № 12-32гс22)
за позовом керівника Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави до Світловодської міської ради Олександрійського району Кіровоградської області (далі - Світловодська міськрада) та Товариства з обмеженою відповідальністю "Світенергоресурс" (далі - ТОВ "Світенергоресурс") про визнання недійсними рішення, договору та зобов`язання повернути земельну ділянку
за касаційною скаргою ТОВ "Світенергоресурс" на рішення Господарського суду Кіровоградської області від 28 січня 2022 року у складі судді Глушкова М. С. і постанову Центрального апеляційного господарського суду від 04 серпня 2022 року у складі колегії суддівКощеєва І. М., Орєшкіної Е. В., Чус О. В.
У вересні 2021 року керівник Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави звернувся до суду з позовом, у якому просив: визнати недійсним рішення Великоскелівської сільської ради Світловодського району Кіровоградської області (далі - Великоскелівська сільрада) від 21 жовтня 2019 року № 201 "Про затвердження проекту землеустрою та надання земельних ділянок в оренду ТОВ "Світенергоресурс" у частині, що стосується надання в оренду земельної ділянки з кадастровим номером 3525280700:55:000:0001; визнати недійсним договір оренди від 12 листопада 2019 року; зобов`язати ТОВ "Світенергоресурс" повернути Світловодській міськраді земельну ділянку шляхом складення акта приймання-передачі земельної ділянки.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що рішення Великоскелівської сільради та укладений договір оренди містять ознаки порушення вимог земельного законодавства, оскільки орендну плату за користування земельною ділянкою визначено без проведення її нормативної грошової оцінки, що є порушенням вимог статей 6, 15 Закону України від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV "Про оренду землі" (далі - Закон № 161-XIV) та статей 13, 18 Закону України від 11 грудня 2003 року № 1378-IV "Про оцінку земель" (далі - Закон № 1378-IV) і є засобом ухилення від сплати орендної плати на рівні, передбаченому чинним законодавством.
Обов`язок зі сплати орендної плати є нормативно урегульованим і не може визначатися чи змінюватися та припинятися сторонами договору за власним волевиявленням. Для визначення розміру орендної плати для земель державної та комунальної власності обов`язково проводиться нормативна грошова оцінка земельних ділянок.
Інтереси держави у сфері захисту земельних правовідносин та, зокрема, у цьому спорі полягають у забезпеченні правомірного обігу майнових прав на земельні ділянки, додержанні законодавчого порядку їх використання, у визнанні та захисті законних форм землекористування, отриманні державою коштів за таке користування.
Недотримання вимог чинного законодавства під час прийняття рішення Великоскелівською сільрадою від 21 жовтня 2019 року № 201 "Про затвердження проекту землеустрою та надання земельних ділянок в оренду ТОВ "Світенергоресурс", а також під час укладення договору оренди земельної ділянки (кадастровий номер 3525280700:55:000:0001) від 12 листопада 2019 року призвело до незаконної передачі шляхом укладення договору оренди в користування ТОВ "Світенергоресурс" земельної ділянки комунальної власності, чим порушено права Світловодської міської територіальної громади, яка є правонаступником майна, прав та обов`язків Великоскелівської сільради і є власником спірної земельної ділянки та уповноважена розпоряджатися нею.
Прокурор попередньо звертався до Світловодської міськради як правонаступника Великоскелівської сільради про вжиття заходів до виправлення порушення земельного законодавства, однак жодних дій радою вчинено не було.
Рішенням Господарського суду Кіровоградської області від 28 січня 2022 року позов задоволено.
Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 04 серпня 2022 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що нормативна грошова оцінка земель є основою для визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, проте нормативна грошова оцінка спірної земельної ділянки, переданої ТОВ "Світенергоресурс" в оренду, не проводилася.
Відповідно до інформації, наданої Головним управлінням Держгеокадастру у Кіровоградській області 10 листопада 2021 року за № 255, технічна документація з нормативної грошової оцінки земель села Мала Скельова Великоскелівської сільської ради Світловодського району Кіровоградської області розроблена і затверджена у 2012 році. Цією документацією визначено, що із загальної площі населеного пункту у 35,3238 га сільськогосподарські угіддя становлять 35,3238 га, тобто 100 % його площі. При цьому технічною документацією не визначено витрати на освоєння та облаштування території населеного пункту і базову вартість одного квадратного метра земель населеного пункту, внаслідок чого неможливо розрахувати нормативну грошову оцінку несільськогосподарських угідь. Для визначення нормативної грошової оцінки спірної земельної ділянки необхідно оновити технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель населеного пункту, а далі виготовити технічну документацію з нормативної грошової оцінки окремої земельної ділянки.
З огляду на відсутність визначення нормативної грошової оцінки спірної земельної ділянки суди виснували про правомірність заявлених прокурором вимог.
У серпні 2022 року ТОВ "Світенергоресурс" звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просило скасувати рішення Господарського суду Кіровоградської області від 28 січня 2022 року, постанову Центрального апеляційного господарського суду від 04 серпня 2022 року та ухвалити у цій справі нове рішення, яким у позові відмовити.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що суди неправильно застосували статті 13, 21 Закону № 161-XIV і статті 203, 215 Цивільного кодексу України з урахуванням того, що на час розгляду справи в суді апеляційної інстанції нормативна грошова оцінка земель села Мала Скельова вже була затверджена рішенням Світловодської міськради від 31 січня 2022 року № 1348 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель в межах села Мала Скельова Олександрійського району Кіровоградської області". Відповідно до умов укладеного договору оренди сторони мали внести до нього зміни з урахуванням такої оцінки, однак Світловодська міськрада на звернення ТОВ "Світенергоресурс" про внесення змін в договір оренди щодо визначення орендної плати з урахуванням нормативної грошової оцінки не відповіла.
Після прийняття рішення Світловодської міськради від 31 січня 2022 року № 1348 ТОВ "Світенергоресурс" ужило заходів для встановлення розміру орендної плати за землю з урахуванням нормативної грошової оцінки. Зокрема, 16 лютого 2022 року звернулося до Світловодської міськради із заявою про укладення додаткової угоди до спірного договору оренди для зміни розміру орендної плати виходячи з встановленої нормативної грошової оцінки, однак відповіді не отримало.
На дату укладення договору оренди земельної ділянки виготовлення нормативної грошової оцінки було неможливим у зв`язку з відсутністю меж населеного пункту села Мала Скельова, визначення яких на той момент мало бути обов`язковим для виготовлення нормативної грошової оцінки земель населеного пункту, яка є необхідною для розрахунку нормативної грошової оцінки земель у межах населеного пункту, що підтверджено довідкою компетентного органу (Кропивницької філії ДП "Черкаський науково-дослідний та проектний інститут"), встановлено судами, однак цим обставинам суди не надали належної правової оцінки.
ТОВ "Світенергоресурс" вважало, що не може нести негативні наслідки неналежного виконання повноважень державними органами щодо визначення меж села та нормативно-грошової оцінки квадратного метра землі у селі Мала Скельова, а визнання недійсним спірного договору позбавляє його права землекористування.
У позові не було конкретизовано, у чому полягає порушення прав держави і в оскаржуваних рішеннях це питання не досліджувалося. Великоскелівська сільрада як орган, що управляє землями комунальної власності, отримала мінімальний дохід від передачі в оренду спірної земельної ділянки та мала всі можливості вчинити належні дії з визначення меж села Мала Скельова, щоб створити можливості для компетентних державних органів сформувати нормативну грошову оцінку квадратного метра землі у цьому населеному пункті.
Товариство правомірно отримало земельну ділянку в оренду, а скасування судами рішення про передачу земельної ділянки в оренду та визнання договору оренди недійсним порушує його права як менш захищеної сторони у цьому спорі й не сприятиме ефективному використанню землі комунальної власності.
02 листопада 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі підпункту 7 пункту 1 розділу ХІ "Перехідні положення" Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), вбачаючи підстави для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України (постанові від 11 травня 2016 року у справі № 6-824цс16).
Верховний Суд України у постанові від 11 травня 2016 року у справі № 6-824цс16 виснував, що суди попередніх інстанцій помилково вважали факт непроведення нормативної грошової оцінки у порядку, встановленому законодавством, суто формальною вимогою, а тому рішення судів про відмову в позові скасував та ухвалив нове рішення - про задоволення позовних вимог та визнання недійсним договору оренди. Зазначив, що дотримання належного економічного регулювання земельних правовідносин, забезпечення надходжень платежів з орендної плати до місцевих бюджетів у законодавчо визначених межах шляхом їх правильного правового врегулювання безпосередньо належить до інтересів держави.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду вважав, що суди при розгляді справи № 912/2797/21встановили, що нормативна грошова оцінка земельної ділянки не може бути проведена внаслідок відсутності визначених меж села компетентними державними органами, відсутності даних на освоєння та облаштування території цього населеного пункту та базової вартості одного квадратного метра його земель. Тому орендна плата Великоскелівською сільрадою була тимчасово (на період до затвердження нормативної грошової оцінки земель села Мала Скельова) визначена як для землекористувача відповідно до підпункту 288.5.1 пункту 288.5 статті 288 Податкового кодексу України (далі - ПК України).
У пункті 16 спірного договору сторони передбачили, що орендар та орендодавець беруть на себе зобов`язання окремо переглянути розмір орендної плати за цим договором у місячний строк після затвердження нормативної грошової оцінки населеного пункту села Мала Скельова та укласти відповідну додаткову угоду до цього договору, яка відповідатиме вимогам законодавства про оренду.
З урахуванням викладеного колегія суддів Касаційного господарського суду зробила висновок, що укладення договору оренди землі за відсутності нормативної грошової оцінки земельної ділянки не завжди може бути підставою для визнання договору оренди недійсним. Правомірним буде внесення змін до такого договору після здійснення нормативної грошової оцінки землі відповідно до умов укладеного сторонами договору. Тому касаційний суд вважав за необхідне відступити від висновку стосовно того, що непроведення нормативної грошової оцінки у порядку, встановленому законодавством, є підставою для визнання договору оренди земельної ділянки недійсним, який викладено у постанові Верховного Суду України від 11 травня 2016 року у справі № 6-824цс16, незалежно від обставин, що зумовили неможливість проведення нормативно-грошової оцінки.
05 липня 2023 року постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу ТОВ "Світенергоресурс" задоволено. Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 04 серпня 2022 року та рішення Господарського суду Кіровоградської області від 28 січня 2022 року скасовано. Ухвалено у справі нове рішення - про відмову у позові. Вирішено питання про розподіл судових витрат.
Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що на виконання вимог частини четвертої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) Олександрійською окружною прокуратурою 06 серпня 2021 року на адресу Світловодської міськради було направлено лист № 12.55-60-2726ВИХ-21, в якому повідомлено про наміри звернутись із позовом в інтересах держави в особі Світловодської міської територіальної громади. Згідно з листом-відповіддю Світловодської міськради від 03 вересня 2021 року Великоскелівська сільрада реорганізована та приєднана до Світловодської міськради, яка є правонаступником усього майна, прав та обов`язків розформованої територіальної громади. Великоскелівська сільрада перебуває у стані припинення. Позовні вимоги прокурора Світловодська міськрада визнала листом № 0116/36П/1 від 12 жовтня 2021 року та не заперечувала проти задоволення позову. Отже, прокурором вжито заходів до спонукання Світловодської міськради як правонаступника Великоскелівської сільради вжити належних заходів щодо захисту прав територіальної громади у розпорядженні земельною ділянкою комунальної власності шляхом звернення до суду, однак такі заходи не були вжиті, внаслідок чого у прокурора були підстави для представництва інтересів територіальної громади в особі місцевої ради у суді.
Велика Палата Верховного Суду виснувала, що рішення органу місцевого самоврядування від 21 жовтня 2019 року № 201 уже виконано на час звернення з позовом до суду шляхом укладення 12 листопада 2019 року договору оренди, визнання недійсним такого рішення не може забезпечити ефективного захисту прав територіальної громади, бо вимагає спростування в судовому порядку законності укладення договору оренди та повернення спірної земельної ділянки або відшкодування шкоди (за наявності підстав). А тому в задоволенні позову про визнання недійсним рішення ради від 21 жовтня 2019 року № 201 слід відмовити за неефективністю обраного позивачем способу захисту прав територіальної громади.
Зваживши на неможливість розрахунку нормативної грошової оцінки спірної земельної ділянки з вини державних органів, які не визначили межі населеного пункту та нормативно-грошову оцінку квадратного метра землі у ньому, сторони цього договору не могли бути позбавлені права на здачу землі в оренду та реалізації права на землекористування, внаслідок чого правомірно визначили у договорі як тимчасову орендну плату відповідно до приписів підпункту 288.5.1 пункту 288.5 статті 288ПК України в розмірі 5 % від нормативної грошової оцінки ріллі по області.
З висновком Великої Палати Верховного Суду про повноваження прокурора на звернення з позовними вимогами у цій справі не погоджуємося, тому відповідно до частини третьої статті 34 ГПК України висловлюємо окрему думку.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Відповідно до частини третьої статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Статтею 53 ГПК України визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 53 ГПК України, в господарському процесі є набуття ними процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.
На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 53 ГПК України, можуть звернутися до суду з позовною заявою або беруть участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.
Конституційний Суд України у Рішенні від 08 квітня 1999 року в справі № 1-1/99 за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказав, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладенообов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.
Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів РадиЄвропи державам-учасникам "Про роль публічних обвинувачів поза системоюкримінальної юстиції", прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданнізаступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальноїюстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічніінтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша). Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII).