ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
6 липня 2023 року
м. Київ
Справа № 9901/635/18
Провадження № 11-440заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Катеринчук Л. Й., Кишакевича Л. Ю., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А.,
за участю:
секретаря судового засідання Ключник А. Ю.,
представника відповідача - Мовіле О. С.,
представника Кабінету Міністрів України - Шокуна О. В.,
розглянувши в судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи: Рада національної безпеки та оборони України (далі - РНБО), Кабінет Міністрів України, про визнання указу протиправним та нечинним у частині
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2021 року (судді Бевзенко В. М., Данилевич Н. А., Жук А. В., Єресько Л. О., Шевцова Н. В.),
УСТАНОВИЛА:
14 червня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправною та нечинною статтю 1 Указу Президента України від 14 травня 2018 року № 126/2018 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" у частині введення в дію пункту 1 статті 2 рішення РНБО від 2 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", а саме позиції № 1597 додатку 1 до вказаного пункту щодо застосування до ОСОБА_1 безстроково персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що рішення РНБО та оскаржуваний Указ у частині, що його стосується, не містять підстав застосування до нього санкцій, передбачених статтею 3 Закону України "Про санкції" (далі - Закон № 1644-VII). Крім того, він не є суб`єктом, до якого згідно із цим Законом можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи.
Вважає, що згадані Указ Президента України та рішення РНБО прийнято з порушенням Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та інших національних та міжнародних нормативно-правових актів, порушують його особисті конституційні права і свободи, зокрема право на володіння, користування та розпорядження належним йому майном. До того ж оспорюваний Указ, на думку позивача, є дискримінаційним відносно нього.
Крім цього, відповідач порушив заборону зворотної дії закону в часі, оскільки дії, за які було застосовано санкції, мали місце у березні 2014 року, натомість Закон № 1644-VIIнабрав чинності лише 12 вересня 2014 року.
Позивач також зауважив, що Кабінет Міністрів України не надав доказів на підтвердження факту голосування ОСОБА_1 11 березня 2014 року за "Декларацію про незалежність Автономної Республіки Крим і міста Севастополь", а 17 березня 2014 року - за постанову "Про незалежність Криму".
Наголосив на тому, що кримінальне провадження щодо нього не завершене і вирок у цій справі відсутній.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 23 вересня 2021 року відмовив у задоволенні позову.
Свої висновки суд першої інстанції мотивував тим, що Указ Президента України від 14 травня 2018 року № 126/2018 в оспорюваній частині прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Суд акцентував увагу на тому, що у межах спірних правовідносин санкції застосовані до позивача як представника окупаційної адміністрації на тимчасово окупованій території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, який здійснював діяльність у складі органів, визнаних незаконними відповідно до статті 9 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" (далі - Закон № 1207-VII).
Суд нагадав, що Україна згідно з Конституцією України є суверенною і незалежною державою, водночас захист суверенітету і територіальної цілісності є однією з її основних функцій. Таким чином, у світлі стверджуваних позивачем порушень ключовим питанням, яке постає перед судом, є з`ясування співвідношення державного суверенітету і права власності, тобто співвідношення публічних інтересів держави і приватних інтересів конкретного власника та встановлення пропорційності втручання в такому випадку в право власності.
Оцінюючи у цьому контексті оспорюваний Указ, суд першої інстанції виходив з того, що тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном є втручанням держави у його право на мирне володіння майном, однак таке втручання ґрунтувалося на вимогах, зокрема, Закону № 1644-VII, переслідувало легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України, такий контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, що підтверджує, зокрема, преамбула Закону № 1644-VII, до того ж зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції, а ураховуючи наслідки дій позивача для національних інтересів, а саме легітимізацію анексії Автономної Республіки Крим, що визнано міжнародними інституціями, і продовження позивачем діяльності у складі органу окупаційної влади до проведення виборів на анексованій території, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про пропорційність відповідних обмежувальних заходів.
Суд першої інстанції також установив відсутність порушення Президентом України меж дискреції при вирішенні питання достатності підстав і доказів для введення таких санкцій стосовно позивача, водночас зауважив, що процедуру введення таких санкцій позивач не оспорює.
З огляду на викладене суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.
ОСОБА_1 не погодився з такими висновками суду першої інстанції та оскаржив його рішення до Великої Палати Верховного Суду.
Скаржник вважає, що суд першої інстанції ухвалив своє рішення за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, з невідповідністю висновків суду обставинам справи, неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а також з неправильним застосуванням норм матеріального права.
В апеляційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2021 року та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
Загалом позивач в апеляційній скарзі навів мотиви, якими він обґрунтував вимоги своєї позовної заяви, зокрема зазначив, що не відноситься до кола суб`єктів, на яких поширюється дія положень Закону № 1644-VII, до того ж цей Закон набрав чинності вже після вчинення дій, за які до нього було застосовано санкції, що, на його переконання, свідчить про порушення статті 58 Конституції України. Наголосив, що у матеріалах справи немає доказів голосування ОСОБА_1 11 та 17 березня 2014 року за "Декларацію про незалежність Автономної Республіки Крим і міста Севастополь", постанову "Про незалежність Криму" та здійснення ним діяльності депутата так званої Державної ради Республіки Крим. Стверджує про його дискримінацію за ознаками професійної зайнятості та територіального місцезнаходження.
Крім цього, скаржник вказав на неузгодженність дати прийняття Кабінетом Міністрів України розпорядження від 18 квітня 2014 року № 258-р "Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" і пропозицій до проєкту цього розпорядження, а також того, в якому з додатків та до якого документа містилися пропозиції щодо позивача. На переконання ОСОБА_1, суд не з`ясував обставин, що мають значення для вирішення питання виправданості втручання у його майнові права, зокрема якості закону, дії закону в часі та за колом осіб, вимог щодо строковості санкцій, обставин, що підтверджували б легітимну мету та пропорційність застосування санкцій безстроково.
Також, на думку скаржника, висновок суду про його діяльність у незаконних органах на тимчасово окупованій території Автономної Республіки Крим не відповідає обставинам справи, оскільки так звана "діяльність" мала місце в березні 2014 року, а Закон № 1207-VII був прийнятий в квітні 2014 року. До того ж за цим Законом незаконною визнавалася діяльність, яка була вчинена, зокрема, незаконно обраними особами, натомість позивача було обрано законно у 2010 році.
Крім наведеного, позивач в апеляційній скарзі зазначив, що про підстави та факти, які спричинили застосування санкцій, йому стало відомо після їх застосування, що, на його думку, свідчить про неналежне інформування щодо характеру і причин "обвинувачення" та позбавлення права на захист.
Від Кабінету Міністрів України та Президента України надійшли відзиви на апеляційну скаргу ОСОБА_2, у яких вони просять залишити цю скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.
Так, Кабінет Міністрів України у своєму відзиві зазначив, що оскільки пріоритетами національних інтересів України є, зокрема, захист державного суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності державних кордонів, участь позивача в легалізації анексії Криму слід розглядати як дії суб`єктів, які створюють реальні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, порушують інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII є підставами для застосування санкцій.
Також вважає, що суд першої інстанції повно з`ясував та правильно встановив обставини, що мають значення для справи, висновки суду відповідають цим обставинам. Крім цього, суд правильно застосував норми чинного законодавства, за якими відповідні органи державної влади виключно за наявності достатніх підстав виносять на розгляд РНБО пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій. Таким чином, на думку третьої особи, скаржник не довів наявності правових підстав для скасування рішення суду першої інстанції.
Відповідач у своєму відзиві акцентував увагу на тому, що 27 березня 2014 року на 68-й сесії Генеральної Асамблеї Організації Об`єднаних Націй (далі - ООН) відкритим голосуванням членів було ухвалено Резолюцію про територіальну цілісність України № 68/262. Анексія Криму, зокрема "референдум" як частина механізму анексії, не визнаються Генеральною Асамблеєю ООН, Парламентською асамблеєю Ради Європи, Парламентською асамблеєю Організації з безпеки та співробітництва в Європі, а також суперечить висновку Європейської комісії за демократію через право (Венеціанської комісії) про кримський "референдум" від 21 березня 2014 року № 762/2014. Натомість позивач до проведення 14 вересня 2014 року незаконних виборів до так званої Державної ради Республіки Крим продовжував діяльність як депутат так званої Державної ради Республіки Крим. У зв`язку із цим оскільки санкції застосовані до позивача як до представника окупаційної адміністрації на тимчасово окупованій території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, це відповідає вимогам законів України № 1644-VII та № 1207-VII.
У решті наведені у відзиві доводи відтворюють мотиви суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для скасування оспорюваного Указу.
У судовому засіданні 12 січня 2022 року представники позивача - Кравець Р. Ю. та Мартиненко А. В. - підтримали апеляційну скаргу та просили її задовольнити з наведених у ній мотивів. У судове засідання 6 липня 2023 року представники позивача не з`явилися, про дату, час і місце розгляду справи були повідомлені.
Представники відповідача та третьої особи просили відмовити в задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 та залишити рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2021 року без змін.
У ході судового розгляду встановлено, що 2 травня 2018 року РНБО ухвалила рішення "Про застосування та скасування персональних спеціальних та інших обмежувальних заходів (санкцій)". Цим рішенням РНБО підтримала відповідні пропозиції, внесені Кабінетом Міністрів України, Службою безпеки України та Національним банком України (пункт 1), і застосувала персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), зокрема, до фізичних осіб згідно з додатком 1 (підпункт 1 пункту 2).
У цьому додатку зазначено (під номером 1597) про застосування до ОСОБА_1 безстроково санкцій у виді: 1) блокування активів - тимчасового обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) запобігання виведенню капіталів за межі України 3) інших санкцій, що відповідають принципам їх застосування, встановленим Законом.
Суд встановив, що санкції застосовано до позивача як представника окупаційної адміністрації на тимчасово окупованій території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя. Зокрема, ОСОБА_1 був депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI скликання, яка 11 та 17 березня 2014 року прийняла так звані Декларацію про незалежність Автономної Республіки Крим і міста Севастополь та постанову "Про незалежність Криму".
15 березня 2014 року Верховна Рада України прийняла постанову № 891-VII "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим", однак позивач продовжував діяльність як депутат у складі так званої Державної ради Республіки Крим до проведення 14 вересня 2014 року "виборів" до її складу.
Президент України Указом від 14 травня 2018 року № 126/2018 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" увів зазначене рішення РНБО в дію.
Надаючи оцінку доводам учасників справи в частині правильності й обґрунтованості висновків суду першої інстанції про законність оскаржуваного Указу, Велика Палата Верховного Суду керується таким.
Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Частиною другою статті 264 КАС визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.
Згідно із частинами першою, четвертою статті 10 Закону України "Про Раду національної безпеки і оборони України" рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи.
Положеннями пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є: дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина третя вказаної статті).
Згідно із частиною першою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.
Частиною третьою вказаної статті визначено, що рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента і є обов`язковим до виконання.
Види санкцій визначено у статті 4 Закону № 1644-VII. Такими, зокрема, є: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; запобігання виведенню капіталів за межі України; інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (пункти 1, 4, 25 частини першої зазначеної статті).
Згідно із частиною другою статті 77 КАС в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Положеннями частини першої статті 90 КАС визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
У справі, яка переглядається, оскаржуваним Указом Президента України від 14 травня 2018 року № 126/2018 введено в дію рішення РНБО від 2 травня 2018 року, яким, зокрема, до позивача застосовані персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції).
Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, санкції до позивача застосовано з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, а саме: дії, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
Із цього приводу Велика Палата Верховного Суду зауважує, що визначальною для застосування санкцій є не перелік суб`єктів, а саме певна діяльність цих суб`єктів. Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, вказана у пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII. Тому посилання позивача на те, він не є суб`єктом, до якого згідно із цим Законом можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи, є необґрунтованим. Наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції.
При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення санкції.
Суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
Як убачається з матеріалів справи, мотиви щодо наявності передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII підстав для застосування передбачених цим Законом заходів, загалом зводяться до того, що позивач як депутат Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI скликання після подій із установлення російською федерацією ефективного контролю за Автономною Республікою Крим у лютому 2014 року, продовжував депутатську діяльність на цій тимчасово окупованій території України вже як представник окупаційної адміністрації, зокрема, при прийнятті 11 та 17 березня 2014 року так званих Декларації про незалежність Автономної Республіки Крим і міста Севастополь та постанови "Про незалежність Криму", а після цього продовжив депутатську діяльність у складі так званої Державної ради Республіки Крим як депутат до проведення 14 вересня 2014 року "виборів" до так званої Державної ради Республіки Крим, попри те що Верховна Рада України постановою від 15 березня 2014 року № 891-VII достроково припинила повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Відповідно до частини першої статті 69 так званої Конституції Республіки Крим, прийнятої 11 квітня 2014 року "Державною Радою Республіки Крим", до складу якої ввійшов позивач, ця так звана рада є "вищим і єдиним законодавчим (представницьким) органом державної влади Республіки Крим", а згідно з частиною першою статті 71 зазначеного документа депутатом "Державної ради Республіки Крим" міг бути лише громадянин російської федерації. Беручи до уваги загальне правило, визначене у статті 5 так званого Договору між російською федерацією та Республікою Крим про прийняття в російську федерацію Республіки Крим і утворення у складі російської федерації нових суб`єктів від 18 березня 2014 року, та у частині першій статті 4 федерального конституційного закону російської федерації від 21 березня 2014 року № 6-ФКЗ "Про прийняття до російської федерації Республіки Крим та утворення у складі російської федерації нових суб`єктів - Республіки Крим та міста федерального значення Севастополя", як "посадова" особа так званої Державної Ради Республіки Крим позивач мав передбачати можливість настання для нього юридичних наслідків, визначених у Законі № 1644-VII.