Постанова
Іменем України
13 липня 2023 року
м. Київ
Справа № 9901/252/21
Провадження № 11-490заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі
головуючого судді Уркевича В. Ю.,
судді-доповідачаГриціва М. І.,
суддів Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Кишакевича Л. Ю., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А.
за участю секретаря судового засідання Біляр Л. В.,
представника відповідача Мовіле О. С.
розглянула у відкритому судовому засіданні справу за позовом Донецької регіональної організації Політичної партії "Опозиційна платформа - За життя" (далі - позивач) до Президента України (далі - відповідач) про визнання протиправним та нечинним указу
за апеляційною скаргою позивача на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 листопада 2021 року, ухвалене колегією суддів у складіКашпур О. В., Мацедонської В. Е., Радишевської О. Р., Уханенка С. А., Мартинюк Н. М.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1) Вступ
1. 26 травня 2021 року Президент України видав указ, згідно з яким постановив утворити Слов`янську міську військово-цивільну адміністрацію Краматорського району Донецької області (далі - Слов`янська МВЦА). Наступного місяця Донецька регіональна організація Політичної партії "Опозиційна платформа - За життя" оскаржила цей указ до суду. Просила визнати його протиправним і нечинним. Право подати такий позов обґрунтувала тим, що ця регіональна організація сформувала найбільшу за чисельністю депутатську фракцію у Слов`янській міській раді, а Президент України припинив повноваження її депутатів. Цим порушив права зазначеної ради, її виконавчого комітету та міського голови Слов`янська (їхні повноваження перейшли до Слов`янської МВЦА), депутатів із депутатської фракції позивача у цій раді, територіальної громади міста, його мешканців.
2. Суд першої інстанції відмовив у задоволенні позову, оскільки Слов`янська міська рада Донецької області не виконувала покладені на неї Конституцією і Законами України повноваження. Позивач із таким рішенням не погодився. Подав апеляційну скаргу. Наголосив, що Слов`янська міська рада, її виконавчий комітет та Слов`янський міський голова повноцінно функціонували, а відповідач не довів правомірність оскарженого указу.
3. Велика Палата Верховного Суду мала з`ясувати чи є у позивача підстави подавати позов на захист прав інших суб`єктів (actio popularis). Вирішила, що немає.
(2) Зміст позовної заяви
4. 25 червня 2021 року позивач звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним і нечинним указ Президента України від 26 травня 2021 року № 210/2021 "Про утворення військово-цивільної адміністрації" (далі - оскаржений указ). Мотивував вимогу так:
4.1. 26 травня 2021 року відповідач видав указ № 210/2021 "Про утворення військово-цивільної адміністрації" згідно з яким постановив: утворити Слов`янську МВЦА; командувачу Об`єднаних сил, голові Донецької обласної державної адміністрації здійснити відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" (далі - Закон № 141-VIII) заходи, пов`язані з утворенням військово-цивільної адміністрації. Унаслідок цього до Слов`янської МВЦА перейшли повноваження Слов`янської міської ради, її виконавчого комітету та міського голови Слов`янська.
4.2. Ні стаття 106, ні жодна інша стаття Конституції України не наділяють Президента України повноваженням утворювати військово-цивільні адміністрації. Крім того, порушений порядок підготовки та внесення на розгляд Президенту України проєкту оскарженого указу.
4.3. Для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, в районі відсічі збройної агресії російської федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації (абзац перший частини першої статті 1 Закону № 141-VIII).
4.4. Місто Слов`янськ не межує з лінією розмежування і знаходиться на відстані понад 60 км від неї.
4.5. За змістом речення першого частини другої статті 3 Закону № 141-VIII військово-цивільні адміністрації населених пунктів утворюються на території територіальних громад, сільські, селищні, міські ради яких та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання.
4.6. 25 жовтня 2020 року на місцевих виборах люди обрали повний склад Слов`янської міської ради та міського голову Слов`янська. Ці органи повноцінно функціонували, виконували їхні повноваження, не саморозпустилися, не самоусунулися від виконання повноважень. Це підтверджують рішення Слов`янської міської ради за січень-квітень 2021 року, її виконавчого комітету за січень-травень 2021 року, розпорядження міського голови Слов`янська за січень-травень 2021 року (вибіркові копії - по дві за кожен місяць). Функціонування зазначених органів також підтверджує огляд офіційної вебсторінки Слов`янської міської ради.
4.7. Президент України усупереч Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) позбавив територіальну громаду права вирішувати питання її життєдіяльності. Унаслідок видання оскарженого указу настануть юридичні наслідки, притаманні воєнному стану, що призведе до істотного порушення основоположних прав і свобод людини та громадянина.
4.8. Позивач зареєстрований в установленому законом порядку як юридична особа та є регіональною організацією Політичної партії "Опозиційна платформа - За життя", сфера діяльності якої поширюється на Донецьку область.
4.9. Згідно з протоколом Слов`янської міської територіальної виборчої комісії Краматорського району Донецької області "Про результати виборів Слов`янської міської ради" від 2 листопада 2020 року позивач є місцевою організацією партії, яка набула право на розподіл депутатських мандатів. У Слов`янській міській раді позивач сформував найбільшу за чисельністю депутатську фракцію.
4.10. Президент України незаконно припинив повноваження депутатів Слов`янської міської ради, яких висунув позивач.
(3) Зміст рішення суду першої інстанції
5. 11 листопада 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалив рішення, згідно з яким відмовив у задоволенні позову. Обґрунтував рішення так:
5.1. Згідно з Переліком населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 2 грудня 2015 року № 1275-р, місто Слов`янськ (Слов`янська міська рада) Донецької області є населеним пунктом обласного значення, на території якого здійснювалася антитерористична операція. Тому на місто Слов`янськ поширюється дія Закону № 141-VIII.
5.2. Підставою для утворення Слов`янської МВЦА слугувала інформація, викладена у листі Донецької обласної військово-цивільної адміністрації від 14 квітня 2021 року № 0.1/11/773/0/2-21. З дня набуття повноважень новообраною Слов`янською міською радою (з 15 грудня 2020 року) відбулось п`ять сесій, на яких не вирішили нагальні питання, які забезпечують стале функціонування міської ради, її виконавчих органів, об`єктів інфраструктури, соціальної та бюджетної сфери, зокрема:
не затвердили регламент міської ради (порушили пункт 1 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР);
не обрали секретаря міської ради (порушили пункт 4 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР);
не утворили виконавчий комітет міської ради та не затвердили його персональний склад (порушили пункт 3 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР);
не затвердили структуру виконавчих органів новообраної міської ради (порушили пункт 5 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР);
не прийняли рішення міської ради про затвердження бюджету територіальної громади на 2021 рік (порушили пункт 23 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР та частини другої статті 77 Бюджетного кодексу України).
5.3. Відсутність міського бюджету на 2021 рік на території Слов`янської міської територіальної громади призводить до обмеження бюджетних асигнувань, блокування реалізації органами місцевого самоврядування їхніх завдань і повноважень у сфері охорони здоров`я населення (неможливість придбання медикаментів і виробів медичного призначення), у сфері соціального захисту населення (неможливість виплати компенсацій, пільг і допомог окремим незахищеним категоріям громадян), у сфері житлово-комунального господарства (погіршення санітарного стану, збільшення обсягів заборгованості за спожиту воду й електричну енергію) та в інших сферах.
5.4. Міський голова Слов`янська у листі надав інформацію про блокування роботи міської ради з боку депутатів такої ради, внаслідок чого штучно зросла соціальна напруга у місті, що потребує, на його думку, "зовнішнього втручання", оскільки "усі політичні можливості урегулювання кризи на місці було вичерпано".
5.5. Слов`янська міська рада Донецької області не виконувала покладені на неї Конституцією і Законами України повноваження.
5.6. Зважаючи на статус і призначення військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення у певному районі (районах), ураховуючи, що саме Президент України є гарантом безпеки та незалежності держави, законодавець на виконання приписів статей 102, 106 Конституції України визначив право Президента України у разі потреби приймати рішення про утворення тимчасових державних органів.
5.7. Позивач не обґрунтував, у чому саме полягали порушення процедури прийняття оскарженого указу.
(4) Зміст апеляційної скарги
6. 6 грудня 2021 року позивач подав апеляційну скаргу. Просив скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 листопада 2021 року й ухвалити нове - про задоволення позову.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала апеляційну скаргу
7. Позивач мотивував апеляційну скаргу так:
7.1. Антитерористична операція на час видання оскарженого указу завершилася, а місто Слов`янськ не входить до складу району відсічі збройній агресії російської федерації.
7.2. Ні стаття 106, ні інша стаття Конституції України не наділяє Президента України повноваженням щодо утворення військово-цивільних адміністрацій.
7.3. Голова Донецької обласної державної адміністрації вніс на розгляд Президенту України проєкт оскарженого указу, хоча не мав таких повноважень.
7.4. Президент України усупереч Закону № 280/97-ВР позбавив мешканців територіальної громади міста Слов`янська права вирішувати питання життєдіяльності своєї громади.
7.5. Слов`янська міська рада, її виконавчий комітет і міський голова Слов`янська повноцінно функціонували, не саморозпустилися, не самоусунулися від виконання повноважень, як і немає фактів невиконання останніх.
7.6. Відповідач не довів правомірність прийняття оскарженого указу, хоча згідно з частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
(2) Позиція відповідача щодо доводів апеляційної скарги
8. 28 грудня 2021 року відповідач подав відзив на апеляційну скаргу. Просив залишити судове рішення без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення. Навів доводи, які аналогічні до мотивів рішення суду першої інстанції.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів позивача та висновків суду першої інстанції
(1.1) Чи мав позивач право подавати позов на захист прав інших суб`єктів (actio popularis)?
9. Позивач стверджував, що відповідач, видаючи оскаржений указ, позбавив територіальну громаду права вирішувати питання її життєдіяльності та незаконно припинив повноваження депутатів Слов`янської міської ради, обраних від позивача як регіональної організації Політичної партії "Опозиційна платформа - За життя", сфера діяльності якої поширюється на Донецьку область. Суд першої інстанції розглянув позов по суті та відмовив у його задоволенні. Обґрунтував законність дій відповідача. Велика Палата Верховного Суду не погоджується з рішенням суду першої інстанції. Вважає, що провадження у справі треба закрити.
10. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Конституції України).
11. Суд застосовує при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права (частина друга статті 6 КАС України).
12. Пункт 1 статті 6 Конвенції гарантує кожному право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов`язків цивільного характеру.
13. Фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу існування суду, але й на дотримання таким судом норм, які регулюють його діяльність. Термін "суд, встановлений законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з (...) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів" (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі "Сокуренко і Стригун проти України" (Sokurenko and Strygun v. Ukraine), заяви № 29458/04 і № 29465/04, § 24).
14. Право на доступ до судуреалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можна вирішити у межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
15. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
16. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).