ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 липня 2023 року
м. Київ
справа № 240/3795/22
адміністративне провадження № К/990/1211/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними документами у матеріалах справи у касаційній інстанції адміністративну справу № 240/3795/22
за позовом ОСОБА_1 до Державної судової адміністрації України, Територіального управління Державної судової адміністрації України в Житомирській області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2022 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Кузьмишина В.М., суддів: Сапальової Т.В., Сушка О.О.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. В лютому 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Житомирського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Житомирській області (далі - відповідач 1, ТУ ДСА України у Житомирській області), в якому, з урахуванням заяви про зміну предмета позову, просила:
1.1. визнати протиправними дії ДСА України щодо не забезпечення ТУ ДСА України в Житомирській області в повному обсязі в асигнуваннях на проведення видатків з виплати суддівської винагороди за період з 01.01.2021 по 31.01.2022, обчисленої виходячи з прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді з 01.01.2021 в розмірі 2270 гривні, а з 01.01.2022 - 2481,00 грн;
1.2. зобов`язати ДСА України забезпечити ТУ ДСА України в Житомирській області в повному обсязі в асигнуваннях на проведення видатків з виплати суддівської винагороди за період з 01.01.2021 по 31.01.2022, обчисленої виходячи з прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді з 01.01.2021 в розмірі 2270 гривні, а з 01.01.2022 - 2481,00 грн.
1.3. визнати протиправними дії ТУ ДСА України в Житомирській області по нарахуванню та виплаті суддівської винагороди з 01.01.2021 по 31.01.2022, виходячи з прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді, в розмірі 2102 грн;
1.4. зобов`язати провести такі нарахування і виплату виходячи з прожиткового мінімуму для працездатних осіб, розмір якого станом на 01.01.2021 становить 2270 грн, а станом на 01.01.2022 становить 2481 грн.
2. В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначає про протиправність дій ТУ ДСА в Житомирській області щодо нарахування та виплати їй суддівської винагороди за спірний період, обчисленої виходячи з прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді з 01.01.2021 в розмірі 2102,00 грн, адже розмір суддівської винагороди, яку вона отримує, повинен обчислюватися із урахуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб величиною 2270 грн у 2021 році та 2481,00 грн у 2022 році. На думку позивачки, застосування спеціального прожиткового мінімуму для працездатних осіб для визначення базового розміру посадового окладу судді є неправомірним та суперечить законам України "Про судоустрій та статус суддів" від 02.06.2016 № 1402-VIII (далі - Закон № 1402-VIII) та "Про прожитковий мінімум", які не передбачають окремого розміру прожиткового мінімуму для обчислення суддівської винагороди. На переконання позивачки, оскаржувані дії відповідача порушують гарантії незалежності суддів, що встановлені нормами національного законодавства та міжнародного права.
2.1. У заяві від 09.06.2022 про зміну предмета позову та залучення до участі у справі як співвідповідача ДСА України, позивачка вказує, що з огляду на положення статті 148 та 149 Закону № 1402-VIII та статей 22 та 23 Бюджетного кодексу України, ДСА України є головним розпорядником бюджетних коштів, отже виплата суддівської винагороди здійснюється в межах бюджетних призначень, головним розпорядником яких є ДСА України, а ТУ ДСА України як розпорядник нижчого рівня, здійснює відповідно свої повноваження в межах асигнувань, затверджених ДСА України на 2021 та 2022 роки. У аспектів цих доводів просить визнати протиправними дії ДСА України щодо не забезпечення ТУ ДСА України в Житомирській області в повному обсязі в асигнуваннях на проведення видатків з виплати суддівської винагороди за період з 01.01.2021 по 31.01.2022, обчисленої виходячи з прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді з 01.01.2021 в розмірі 2270 гривні, а з 01.01.2022 - 2481,00 грн та відповідно зобов`язати вчинити такі дії.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. Указом Президента України від 23.08.2012 №484/2012 позивача призначено на посаду судді Коростенського міськрайонного суду Житомирської області.
4. Наказом від 20.12.2012 №81/к позивача зараховано до штату Коростенського міськрайонного суду Житомирської області з 20.12.2012.
5. Із розрахункових листів про виплату суддівської винагороди у 2021 році та січні 2022 року встановлено, що у спірному періоді з 01.01.2021 по 31.01.2022 розмір посадового окладу позивача становив 63 060 грн.
6. Безспірною є та обставина, що при обчисленні розміру посадового окладу відповідачем застосовано базову величину 2102 грн (2102 х 30 = 63060).
7. Нарахування та виплату ОСОБА_1 суддівської винагороди здійснює ТУ ДСА в Житомирській області.
8. Обчислення суддівської винагороди позивачу з січня 2021 року по січень 2022 року проведено у відповідності до статей 7 законів України "Про Державний бюджет на 2021 рік" від 15.12.2020 №1082-ІХ (далі - Закон України №1082-ІХ) та "Про Державний бюджет на 2022 рік" від 02.12.2021 №1928-ІХ (далі - Закон України №1928-ІХ), виходячи з прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді у розмірі 2102 грн.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
9. Ухвалою суду від 08.02.2022 відкрито провадження у справі, залучено до участі у справі, як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, ДСА України (далі - ДСА України).
10. Ухвалою суду від 10.06.2022 прийнято до розгляду позовні вимоги з урахуванням змін, залучено до участі у справі як співвідповідача ДСА України (далі - співвідповідач).
11. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 06.07.2022 позовні вимоги задоволено в повному обсязі.
12. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив із того, що виплата суддівської винагороди регулюється статтею 130 Конституції України та статтею 135 Закону України № 1402-VIII, а норми інших законодавчих актів до цих правовідносин (щодо виплати суддівської винагороди) застосовуватися не можуть. Цей висновок, як підкреслив суд першої інстанції, узгоджується із змінами до Конституції України, внесеними Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 02.06.2016 № 1401-VIII (далі - Закон України № 1401-VIII), що набрали чинності з 30.09.2016.
12.1. Суд першої інстанції зауважив, що Конституція України у редакції Закону України № 1401-VIII вперше містить положення, які закріплюють спосіб визначення розміру суддівської винагороди, а саме, що розмір винагороди встановлюється законом про судоустрій. Так, пунктом 1 частини третьої та пунктом 1 частини четвертої статті 135 Закону України № 1402-VIII визначено, що базовий розмір посадового окладу судді місцевого суду становить 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Тому, розмір посадового окладу судді, який є складовим елементом суддівської винагороди, безпосередньо залежить від прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
12.2. Суд цієї інстанції також зауважив, що відповідно до статті 46 Конституції України визначення прожиткового мінімуму, закладення правової основи для його встановлення, затвердження тощо, наведено у Законі України "Про прожитковий мінімум" від 15.07.1999 № 966-XIV (далі - Закон України № 966-XIV). Водночас, цим Законом не визначено такого виду прожиткового мінімуму, як прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді. При цьому, судді названим Законом не віднесені до соціальної демографічної групи населення стосовно яких прожитковий мінімум повинен встановлюватися окремо.
12.3. Поряд із тим, статтями 7 Законів №1082-ІХ та №1928-ІХ, разом із встановленням на 01.01.2021 та 2022 року прожиткових мінімумів, у тому числі, для працездатних осіб в розмірі 2270,00 грн та 2481,00 грн, відповідно, був введений такий новий вид прожиткового мінімуму, як прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді, розмір якого становить 2102,00 грн.
12.4. Проте, на переконання суду першої інстанції, оскільки зміни до Закону України № 1402-VIII в частині, яка регламентує розмір суддівської винагороди у спірний період (січень 2021 року - січень 2022 року), а також в Закон України № 966-XIV щодо визначення прожиткового мінімуму не вносилися, тож законні підстави для зменшення розміру прожиткового мінімуму, який встановлено для працездатних осіб на 1 січня календарного року, з метою визначення суддівської винагороди, відсутні.
12.5. Судом цієї інстанції наголошено, що для спірних правовідносин спеціальними є норми статті 135 Закону України № 1402-VIII, які у часі прийняті раніше, мають пріоритет стосовно пізніших положень законів України №1089-ІХ та №1928-ІХ. Водночас закони України №1089-ІХ та №1928-ІХ фактично змінили складову для визначення базового розміру посадового окладу судді, що на думку суду першої інстанції, порушує гарантії незалежності суддів, одна з яких передбачена частиною другою статті 130 Конституції України і частиною третьою статті 135 Закону України № 1402-VIII.
12.6. Таким чином, суд першої інстанції констатував, що при конкуренції норм необхідно застосовувати правило пріоритетності норм спеціального закону, тобто Закону України № 1402-VIII, а положення Закону України № 966-XIV вважати загальними нормами.
12.7. У підсумку суд першої інстанції дійшов висновку, що заміна гарантованої Конституцією України однієї зі складових суддівської винагороди - прожиткового мінімум для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01.01.2021 (2270,00 грн) та 01.01.2022 (2481,00 грн), на іншу розрахункову величину, яка Законом № 1402-VIII не передбачена (прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді - 2102,00 грн) з січня 2021 року по січень 2022 року, на підставі абзаців 5 статей 7 Законів України №1089-ІХ та №1928-ІХ була неправомірною.
13. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08.12.2022 рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
14. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив із того, що станом на час розгляду цієї справи, норма статті 7 Закону №1082-ІХ на 2021 рік не визнана неконституційною, а тому підстави для її незастосування відповідачем відсутні. З 01.01.2021 Законом №1089-ІХ розмір прожиткового мінімуму працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді, становить 2102 грн. Таким чином, відповідач як територіальний орган ДСА України, виконуючи функції розпорядника бюджетних коштів щодо місцевих судів в межах бюджетного призначення, встановленого законом про Державний бюджет України, діяв відповідно до вимог чинного законодавства.
14.1. На переконання суду цієї інстанції, норма частини третьої статті 135 Закону № 1402-VIII є бланкетною, оскільки встановлює лише кількість прожиткових мінімумів для обчислення базового розміру посадового окладу судді місцевого суду (30), але не встановлює розміру прожиткового мінімуму, який необхідний для цього. З огляду на це, необхідно враховувати положення інших законів, які встановлюють розмір прожиткового мінімуму для визначення посадового окладу судді. Такі норми доповнюють частину третю статті 135 Закону 1402-VIII і становлять єдину спеціальну норму, якою визначено розмір посадового окладу судді.
14.2. Нормативним доповненням до зазначеної статті є відповідні законодавчі положення Закону № 1082-ІХ, а отже, за висновком суду апеляційної інстанції з 01.01.2021 розмір прожиткового мінімуму працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді, становить 2102 грн.
14.3. У підсумку суд апеляційної інстанції зазначив, що дії ДСА України та ТУ ДСА України в Житомирській області щодо нарахування та виплати позивачу за спірний період суддівської винагороди, виходячи з прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді з січня 2021 року, у розмірі 2102 грн відповідають положенням законодавчого регулювання та є правомірними.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
15. Касаційна скарга ОСОБА_1 надійшла до Верховного Суду 10.01.2023, у якій позивачка просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08.12.2022 та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
16. Ця касаційна скарга подана у зв`язку з неправильним застосуванням судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушенням норм процесуального права з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
16.1. В обґрунтування підстав касаційної скарги за вказаним пунктом скаржник указує, що в оскаржуваному судовому рішенні суд апеляційної інстанції застосував положення статті 135 Закону №1402-VIII та статті 7 Закону №1082-IX без урахування висновку Верховного Суду щодо її застосування у подібних правовідносинах, викладеного у постанові від 30.11.2021 у справі № 360/503/21.
16.2. Скаржник зазначає, що у вищевказаній постанові Верховний Суд сформував правову позицію згідної якої заміна гарантованої Конституцією України однієї зі складових суддівської винагороди - прожиткового мінімум для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня 2021 року (2 270,00 грн), на іншу розрахункову величину, яка Законом № 1402-VIII не передбачена (прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді - 2 102,00 грн) у січні-грудні 2021 року, на підставі абзацу 5 статті 7 Закону № 1082-IX була неправомірною.
16.3. Позивачка наголошує, що Законом 1402-VIII закріплено, що для визначення розміру суддівської винагороди до уваги може братися лише прожитковий мінімум для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Оскільки, указана конституційна гарантія незалежності суддів не може порушуватися і змінюватися без внесення відповідних змін до закону про судоустрій, то відповідач 2 неправильно визначився із розрахунковою величиною посадового окладу застосувавши в розрахунку іншу величину, відмінну від тієї, що визначена спеціальним законом.
16.4. На думку позивачки, неможливо розглядати положення статті 7 Закону № 1082-IX та № 1928-ІХ щодо запровадження величини "прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді", як такі, що відповідають принципам якості та правової визначеності закону, в сенсі застосування до правовідносин визначення розміру суддівської винагороди позивача.
16.5. Таким чином, на переконання скаржниці, вирішення питання щодо виплати суддівської винагороди судді є обов`язком відповідача і повинно вирішуватися у встановленому спеціальними Законами та Конституцією порядку, оскільки є невід`ємним елементом гарантій незалежності суддів.
17. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26.01.2023 відкрите касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
18. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 26.07.2023 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
19. Від відповідачів ДСА України та ТУ ДСА України в Житомирській області до Суду 01.02.2023 та 02.02.2023 надійшли відзиви на касаційну скаргу, у якій останні просять залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції без змін.
19.1. У цих відзивах, зокрема, зазначено, що при виплаті позивачці суддівської винагороди відповідачі діяли на підставі, в межах і в спосіб передбачений Конституцією України та законами України і жодним чином не порушували прав ОСОБА_1 . Тож, на їх думку, суд апеляційної інстанції правильно встановив усі обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
19.2. Підкреслюють, що Законами № 1082-ІХ та № 1928-ІХ запроваджено розрахункову величину для визначення базового розміру посадового окладу судді, яка складає 2102 гривні. Таким чином, з прийняттям цих Законів зміни зазнав не розмір суддівської винагороди, а розрахункова величина. Враховуючи, що норма частини третьої статті 135 Закону № 1402-VІІІ є бланкетною, оскільки встановлює лише кількість прожиткових мінімумів для обчислення базового розміру посадового окладу судді місцевого суду (30), але не встановлює розміру прожиткового мінімуму, який необхідний для цього, потрібно звернутися до інших законів, які встановлюють розмір прожиткового мінімуму для визначення посадового окладу судді, а саме положення Законів № 1082-ІХ та № 1928-ІХ, які уточнюють частину третю статті 135 Закону 1402-VІІІ і становитимуть єдину спеціальну норму, якою буде визначено розмір посадового окладу судді.