ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 липня 2023 року
м. Київ
справа №260/136/20
адміністративне провадження № К/990/36078/22
адміністративне провадження № К/990/36727/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційними скаргами Закарпатської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора
на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2021 року (головуючий суддя - Калинич Я.М.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2022 року (головуючий суддя - Довгополов О.М., судді: Гудим Л.Я., Святецький В.В.)
у справі № 260/136/20
за позовом ОСОБА_1
до Ради прокурорів України, Офісу Генерального прокурора, Закарпатської обласної прокуратури
про визнання дій протиправними, скасування рішення, наказів, поновлення на роботі та поновлення на адміністративній посаді, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу.
I. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2020 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмета позову від 27 квітня 2020 року, просив:
- визнати протиправними (незаконними) дії Ради прокурорів України щодо розгляду звернення Генерального прокурора стосовно звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника прокурора Закарпатської області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади (пункт 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру");
- визнати протиправним (незаконним) та скасувати рішення Ради прокурорів України №174 від 11 грудня 2019 року, прийняте за результатами розгляду вказаного вище звернення Генерального прокурора;
- визнати протиправними (незаконними) дії Офісу Генерального прокурора щодо звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника прокурора Закарпатської області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади (пункт 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру");
- визнати протиправним (незаконним) та скасувати наказ Генерального прокурора №524к від 13 грудня 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника прокурора Закарпатської області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади (пункт 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру");
- зобов`язати Генерального прокурора (іншу уповноважену службову особу, яка здійснюватиме керівництво Офісом Генерального прокурора на момент виконання судового рішення в даній справі) поновити ОСОБА_1 на посаді першого заступника прокурора Закарпатської області з 13 грудня 2019 року;
- стягнути з Прокуратури Закарпатської області на користь ОСОБА_1 - різницю в заробітку за час виконання нижче оплачуваної роботи з 13 грудня 2019 року по 27 січня 2020 року;
- допустити негайне виконання постанови суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді першого заступника прокурора Закарпатської області та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу в розмірі стягнення за один місяць;
- стягнути з Прокуратури Закарпатської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 27 січня 2020 року по день винесення судом рішення про поновлення на посаді першого заступника прокурора Закарпатської області;
- визнати протиправними (незаконними) дії Прокуратури Закарпатської області щодо звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора прокуратури Закарпатської області з 27 січня 2020 року на підставі частини 5 статті 41 Закону України "Про прокуратуру";
- визнати протиправним (незаконним) та скасувати наказ №40к від 27 січня 2020 року, виданий прокурором Закарпатської області Гаврилюком В. щодо звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора прокуратури Закарпатської області з 27 січня 2020 року на підставі частини 5 статті 41 Закону України "Про прокуратуру";
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора прокуратури Закарпатської області;
- стягнути з прокуратури Закарпатської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 27 січня 2020 року по день винесення судом рішення про поновлення на посаді;
- допустити негайне виконання рішення суду в частині поновлення на посаді прокурора прокуратури Закарпатської області та стягнення середньої заробітної плати (середнього заробітку) за один місяць;
- судові витрати, в тому числі і витрати на правничу допомогу стягнути на користь ОСОБА_1 з Прокуратури Закарпатської області.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що він працював в органах прокуратури на посаді заступника прокурора Закарпатської області. 02 січня 2020 року йому стало відомо, що Наказом Генерального прокурора №524к від 13 грудня 2019 року його звільнено з посади заступника прокурора Закарпатської області відповідно до пункту 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру", у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади. Спірний наказ прийнято на підставі рішення Ради прокурорів України від 11 грудня 2019 року. На думку позивача, вказане рішення Ради прокурорів України та наказ Генерального прокурора є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки прийняті без установлення наявності підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру", у порядку, визначеному Генеральним прокурором, як того вимагає частина третя зазначеної статті Закону. Крім того, Рада прокурорів України прийняла оспорюване рішення за відсутності на це відповідних повноважень з огляду на приписи пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури". Також позивач вказує на те, що під час прийняття оспорюваних рішення та наказу відповідачів порушено його гарантії, передбачені частиною третьою статті 41 Закону України "Про прокуратуру".
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2021 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Ради прокурорів України №174 від 11 грудня 2019 року. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора №524к від 13 грудня 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника прокурора Закарпатської області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків. Визнано протиправним та скасовано наказ Прокуратури Закарпатської області № 40к від 27 січня 2020 року щодо звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора прокуратури Закарпатської області з 27 січня 2020 року. Поновлено ОСОБА_1 на адміністративній посаді першого заступника прокурора Закарпатської області з 14 грудня 2019 року та в органах прокуратури. Стягнуто з Прокуратури Закарпатської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу у розмірі 1 013 486 (один мільйон тринадцять тисяч чотириста вісімдесят шість) грн 32 коп. Допущено негайне виконання постанови суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді першого заступника прокурора Закарпатської області та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу в розмірі стягнення за один місяць у розмірі 41 099 (сорок одна тисяча дев`яносто дев`ять) грн 83 коп. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2022 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.
5. Закарпатська обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора подали касаційні скарги, у яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, просять скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
6. Ухвалами Верховного Суду від 27 грудня 2022 року та 05 січня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаними касаційними скаргами.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій установлено, що з 2002 року ОСОБА_1 проходив службу в органах прокуратури України.
8. 02 квітня 2015 року наказом Генерального прокурора за №249к позивач призначений заступником прокурора Закарпатської області.
9. Відповідно до наказів Генерального прокурора у період 2018-2019 років проведено ряд перевірок стану організації роботи на основних напрямах прокурорської діяльності у прокуратурі Закарпатської області. Результати перевірок викладені у довідках та складених на їх підставі доповідних записках, згідно висновків яких виявлено суттєві недоліки і прорахунки на окремих напрямках прокурорської діяльності, недостатня особиста роль керівництва прокуратури області у виконанні покладених функцій, підвищенні ефективності прокурорської роботи.
10. Довідки складені за окремими напрямками перевірки та містять інформацію, що організація роботи по вказаному напрямку була покладена на заступника прокурора області ОСОБА_1 .
11. 26 листопада 2019 року прокурор Закарпатської області звернувся до Ради прокурорів України з поданням щодо внесення рекомендації про звільнення з адміністративної посади заступника прокурора області ОСОБА_1 .
12. 26 листопада 2019 року прокурор Закарпатської області звернувся до Генерального прокурора з поданням про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника прокурора Закарпатської області.
13. У вказаних поданнях зазначено, що ОСОБА_1, як заступник прокурора області, відповідає за організацію роботи управління представництва інтересів держави в суді та відділу нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходах примусового характеру. У 2018-2019 роках Генеральною прокуратурою України перевірено стан організації роботи прокуратури області, зокрема і в цих підрозділах. За наслідками перевірок виявлено суттєві недоліки і прорахунки на окремих напрямках прокурорської діяльності, недостатню особисту роль керівництва прокуратури області у виконанні покладених функцій, підвищенні ефективності прокурорської роботи.
14. 11 грудня 2019 року Генеральний прокурор звернувся до Ради прокурорів України з проханням визначити можливість звільнення позивача з посади.
15. 11 грудня 2019 року Рада прокурорів прийняла рішення № 174 щодо визначення можливості звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Закарпатської області.
16. Наказом Генерального прокурора №524к від 13 грудня 2019 року ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника прокурора Закарпатської області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади (пункт 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру"). Підстава: рішення Ради прокурорів України від 11 грудня 2019 року.
17. Наказом Прокуратури Закарпатської області №40к від 27 січня 2020 року ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора прокуратури Закарпатської області та з органів прокуратури Закарпатської області з 27 січня 2020 року на підставі частини 5 статті 41 Закону України "Про прокуратуру". Підстава: наказ Генерального прокурора №524к від 13 грудня 2019 року, повідомлення про звільнення.
18. Не погоджуючись з таким кадровим рішенням, позивач звернувся до суду із цим позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, виходив з такого.
20. По-перше, на час прийняття спірного рішення від 11 грудня 2019 року у Ради прокурорів були відсутні повноваження щодо визначення можливості звільнення ОСОБА_1 ; більше того, на час звільнення позивача за неналежне виконання ним, як прокурором, який обіймає адміністративну посаду, службових обов`язків, Генеральним прокурором не було визначено порядку такого звільнення; тим більше, повноваження Ради прокурорів щодо надання рекомендацій про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених Законом України "Про прокуратуру", прямо передбачені пунктом 1 частини дев`ятої статті 71 цього Закону, дія якого була зупинена на час прийняття спірного рішення від 11 грудня 2019 року; і, насамкінець, спірне рішення Ради прокурорів прийняте без урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, оскільки гарантії позивача, передбачені частиною третьої статті 41 Закону України "Про прокуратуру", дотримані не були, ні Радою прокурорів, ні Генеральним прокурором не розглянуто по суті та не надано оцінку поданню прокурора Закарпатської області про звільнення ОСОБА_1 ; як наслідок, звільнення позивача з адміністративної посади відбулося без установлення наявності підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру", що прямо суперечить вимогам цього Закону та порушує принципи законності та верховенства права. При цьому, поновлюючи позивача на посаді першого заступника прокурора Закарпатської області з 14 грудня 2019 року та в органах прокуратури, суди попередніх інстанцій виходили з того, що згідно наказу про звільнення, ОСОБА_1 був звільнений з посади 13 грудня 2019 року, тобто це є останнім робочим днем позивача.
21. По-друге, у відповідача станом на день звільнення ОСОБА_1 не було доказів повідомлення позивача на виконання частини п`ятої статті 41 Закону України "Про прокуратуру" про зміст листа від 16 грудня 2019 року щодо звільнення останнього з посади першого заступника прокурора Закарпатської області, адже останній з таким не ознайомлювався на робочому місці, рекомендоване повідомлення повернулося до відповідача з відповідною довідкою Укрпошти з відміткою "за закінченням встановленого строку зберігання" 29 січня 2020 року, однак станом на день звільнення таке у відповідача було відсутнє. Тобто, позивач не отримав вказаного листа і про зміст такого останньому відомо не було, а відповідно і надати згоду або відмовитись від призначення на запропоновані вакантні посади в органах прокуратури він не міг. Відповідач, в свою чергу, як роботодавець позивача, повинен був вчинити усі необхідні і можливі дії (зокрема, пересвідчитись в отриманні позивачем листа від 16 грудня 2019 року), спрямовані на дотримання вимог законодавства стосовно порядку звільнення з роботи, а також захисту трудових прав і гарантій свого працівника перед звільненням. Таким чином, суди дійшли висновку, що позивача незаконно звільнено з роботи, що свідчить про наявність підстав для скасування оспорюваного наказу та поновлення позивача на посаді прокурора прокуратури Закарпатської області. З урахуванням того, що час вимушеного прогулу позивача становив 484 робочих днів, відтак на його користь з Прокуратури Закарпатської області в судовому порядку стягнуто середній заробіток на суму 1 013 486 (один мільйон тринадцять тисяч чотириста вісімдесят шість) грн 32 коп.
22. Щодо позовних вимог про визнання протиправними (незаконними) дій щодо розгляду звернення Генерального прокурора стосовно звільнення позивача з посади першого заступника прокурора Закарпатської області, визнання протиправними (незаконними) дій Офісу Генерального прокурора щодо звільнення позивача з посади першого заступника прокурора Закарпатської області та визнання протиправними (незаконними) дії Прокуратури Закарпатської області щодо звільнення позивача з посади прокурора прокуратури Закарпатської області з 27 січня 2020 року, судами зазначено, що оскільки позивача звільнено наказом Генерального прокурора №524к від 13 грудня 2019 року з адміністративної посади та наказом прокурора Закарпатської області №40к від 27 січня 2020 року з органів прокуратури, то належним та достатнім способом захисту для відновлення прав позивача є визнання протиправними та скасування саме оспорюваних наказів.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
23. Закарпатська обласна прокуратура в обґрунтування касаційної скарги вказує на те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, а саме пункт 23 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", пункт 3 частини першої статті 41, статтю 65 Закону України "Про прокуратуру", згідно з якими повноваження членів Ради прокурорів України, призначених на посади до набрання чинності цим Законом, у тому числі достроково припиняються, на наступний день після дня початку роботи окружних прокуратур. Оскільки відповідно до наказу Генерального прокурора № 40 від 17 лютого 2021 року днем початку роботи окружних прокуратур визначено 15 березня 2021 року, то на день прийняття оскаржуваного рішення повноваження Ради прокурорів України не були припинені. Отже, розглядаючи відповідне питання Рада прокурорів України діяла у межах повноважень та завдань органів прокурорського самоврядування щодо вирішення питань внутрішньої діяльності прокуратури з метою участі у визначенні потреб кадрового та іншого забезпечення прокурорів. При цьому обов`язкової участі особи, щодо якої здійснюється розгляд подання, Положенням про Раду прокурорів України, затвердженим Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року, не передбачено.
24. Щодо не розроблення Генеральним прокурором порядку розгляду звернень щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, встановлених для відповідної адміністративної посади, Закарпатська обласна прокуратура зазначає, що зазначена норма Закону України "Про прокуратуру" (частина третя статті 41) стосується розгляду звернень стосовно прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур. ОСОБА_1 на час звільнення працював на адміністративній посаді в регіональній прокуратурі.
25. Підсумовуючи викладені у касаційній скарзі доводи Закарпатська обласна прокуратура наголошує, що на даний час відсутній правовий висновок Верховного Суду щодо застосування указаних норм права, які регламентують повноваження Ради прокурорів України при вирішенні питання про звільнення прокурорів з адміністративних посад у зв`язку із неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, після набрання чинності з 25 вересня 2019 року положенням Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-IX від 19 вересня 2019 року.
26. І, насамкінець, заявник касаційної скарги звертає увагу на те, що поновлення позивача в органах прокуратури з 14 грудня 2019 року протирічить статті 235 Кодексу законів про працю України, адже трудові відносини з ОСОБА_1 тривали до 27 січня 2020 року включно. Внаслідок допущеної помилки у встановленні дати початку вимушеного прогулу судами неправильно розраховано і період вимушеного прогулу (484 дні замість 471 день), і розмір середнього заробітку за час вимушеного прогулу (1 013 486, 32 грн замість 986 264, 58 грн).
27. Відповідний правовий висновок щодо застосування статті 235 Кодексу законів про працю України та пункту 2.27 Інструкції про порядок ведення трудових книжок працівників, затвердженої спільним наказом Міністерства юстиції України, Міністерства праці України та Міністерства соціального захисту населення України № 58 від 29 липня 1993 року, у взаємозв`язку з частиною п`ятою статті 41 Закону України "Про прокуратуру", якими встановлено порядок визначення дня звільнення з роботи, а відтак період початку вимушеного прогулу, за умови звільнення прокурора з адміністративної посади та подальшого його звільнення з роботи в органах прокуратури, також відсутній в практиці Верховного Суду.
28. Офіс Генерального прокурора в обґрунтування касаційної скарги зазначає ідентичні за змістом аргументи, що й Закарпатська обласна прокуратура.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
29. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за необхідне зазначити наступне.
30. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Стаття 43 Конституції України, в свою чергу, гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
32. Спеціальним законом, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, є Закон України "Про прокуратуру" №1697-VII від 14 жовтня 2014 року (тут і надалі у редакції Закону №113-IX від 19 вересня 2019 року, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
33. Порядок звільнення прокурора з адміністративної посади та припинення його повноважень на цій посаді визначений статтею 41 Закону України "Про прокуратуру".
34. Так, відповідно до частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру" звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2-10 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором з таких підстав:
1) подання заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням;
2) переведення на посаду до іншого органу прокуратури (крім адміністративної посади, передбаченої пунктами 1-3 частини третьої статті 39 цього Закону);
3) неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади;
4) наявність заборгованості із сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за дванадцять місяців з дня пред`явлення виконавчого документа до примусового виконання.
35. Відповідні повноваження Генерального прокурора закріплені і в пункті 3 частини першої статті 9 Закону України "Про прокуратуру", згідно якого Генеральний прокурор призначає прокурорів на адміністративні посади та звільняє їх з адміністративних посад у випадках та порядку, встановлених цим Законом.
36. При цьому наявність підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру", встановлюється у порядку, визначеному Генеральним прокурором, з дотриманням гарантій особи щодо повідомлень, отримання копій документів, які стали підставою для перевірки, участі у засіданні та залучення представника, надання пояснень, висловлення заперечень, клопотань та відводів, отримання копії відповідного рішення (частина третя статті 41 зазначеного Закону).
37. З аналізу норм статті 41 Закону України "Про прокуратуру" слідує, що звільнення прокурора з адміністративної посади та припинення його повноважень на цій посаді не є видом дисциплінарного стягнення, а є наслідком реагування на передбачені частиною першою статті 41 цього Закону обставини, у тому числі неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної посади. Водночас, частиною четвертою статті 41 Закону України "Про прокуратуру" обумовлено, що звільнення прокурора з адміністративної посади чи припинення його повноважень на адміністративній посаді, крім випадку, передбаченого пунктом 2 частини другої цієї статті, не припиняє його повноважень прокурора.
38. Особливість цієї справи полягає у тому, що спірні правовідносини виникли у період, коли процедура звільнення прокурора з адміністративної посади зазнала змін у зв`язку із набранням 25 вересня 2019 року чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-ІХ від 19 вересня 2019 року (далі - Закон №113-ІХ від 19 вересня 2019 року).
39. Так, за приписами частини першої статті 41 Закону №1697-VII у редакції, чинній до 25 вересня 2019 року, визначалося, що звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України.