ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 липня 2023 року
м. Київ
справа № 260/1627/22
адміністративне провадження № К/990/9761/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року (судді: Гудим Л.Я., Довгополов О.М., Святецький В.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області, Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, стягнення моральної шкоди,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області, Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Позовні вимоги обґрунтовує тим, що він з липня 2017 року працював на посаді начальника Головного управління Держподспоживслужби в Закарпатській області, добросовісно виконуючи свої службові обов`язки. Однак, з незрозумілої йому причини та з надуманих мотивів наказом Держподспоживслужби України від 16 липня 2021 року його звільнено з посади у зв`язку із встановленням факту наявності у державного службовця громадянства іноземної держави або набуття державним службовцем громадянства іноземної держави під час проходження державної служби. При цьому виконання даного наказу було реалізовано шляхом видання додаткового наказу № 122-к від 19 березня 2022 року, яким позивача звільнено з посади 09 березня 2022 року у зв`язку з першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності.
Позивач вважає вказані накази безпідставними, оскільки такі прийнято без належних та допустимих доказів, всупереч визначеної законодавством процедури звільнення, зазначаючи, що він міг бути звільнений тільки на підставі встановлення суб`єктом призначення такого факту, а не листа Адміністрації Державної прикордонної служби.
Позивач зазначає, що він має єдине громадянство держави Україна, угорської мови не знає, що є обов`язковим для надання громадянства Угорщини. Крім того, звертає увагу, що відповідачем не було проведено службове розслідування, не перевірено надану прикордонною службою інформацію, не витребувались ніякі пояснення у позивача з цього приводу.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
02 вересня 2013 року позивач прийняв присягу державного службовця.
04 липня 2017 року Головою Держпродспоживслужби видано наказ № 451-к, яким позивача призначено на посаду начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області, як переможця конкурсу, за яким збережено раніше присвоєний дев`ятий ранг державного службовця в межах посад категорії "В".
09 січня 2018 року наказом Голови Держпродспоживслужби № 6-к позивачу присвоєно шостий ранг службовця в межах посад категорії "Б".
25 травня 2021 року заступником Голови Державної прикордонної служби на адресу Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів надіслано лист "Про надання відомостей" в якому повідомлялося про те, що начальник Головного управління Держпродслужби в Закарпатській області ОСОБА_1 вірогідно має паспорт громадянина Угорщини і що вказана посадова особа можливо підпадає під вимогу пункту 2 ч. 1 статті 84 Закону України "Про державну службу".
02 липня 2021 року заступник Голови Державної прикордонної служби на адресу Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів "Про направлення відомостей" направив лист, в якому вказав, що державна прикордонна служба не здійснює копіювання документів осіб, які перетинають державний кордон України крім випадків, передбачених законодавством. З метою встановлення факту імовірного порушення вимоги пункту 2 частини 1 статті 84 Закону України "Про державну службу " пропонують звернутися до Міністерства закордонних справ України для отримання інформації про набуття громадянства особою.
У листі від 15 липня 2021 року № 531-19125/0/6-21 заступника Голови Державної прикордонної служби на адресу Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів "Про направлення відомостей" зазначено, що в порядку взаємодії каналами Європолу отримано інформацію про те, що згідно з даними Бюро зв`язку Угорщини при Європолі, ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1 є громадянином Угорщини, документованим паспортом НОМЕР_1 із зареєстрованим місцем проживання за кордоном (АДРЕСА_3). Відомості надаються для врахування під час прийняття управлінських рішень з метою забезпечення виконання рішення Ради національної безпеки оборони України від 26 лютого 2021 року "Про невідкладні заходи щодо протидії загрозам національної безпеці у сфері громадянства" введеного в дію Указом Президента України від 4 березня 2021 року № 85/2021.
16 липня 2021 року в.о. Голови Держпродспоживслужби прийнято наказ № 409-к, яким звільнено позивача з посади начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області, у зв`язку з встановленням факту наявності у державного службовця громадянства іноземної держави або набуття державним службовцем громадянства іноземної держави під час проходження державної служби, відповідно до статті 84 Закону України "Про державну службу", в перший робочий день, наступний за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначений у документі про тимчасову непрацездатність. Підстава: лист Адміністрації Державної прикордонної служби України від 15 липня 2021 року № 531-19125/0/6-21-Вих.
19 березня 2022 року т.в.о. Голови Держпродспоживслужби прийнято наказ №122-к, яким внесено зміни у наказ № 409-к, з урахуванням листка непрацездатності, в частині дати звільнення та зазначено вважати позивача таким, що звільнений з посади начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області 9 березня 2022 року.
19 квітня 2022 року на адресу представника позивача - адвоката І. Штефанюка, відповідаючи на адвокатський запит від 08 квітня 2022 року Адміністрацію прикордонної служби надіслано листа № 53-9227/0/6-22, в якому вказано, що Державною прикордонною службою України під час виконання завдань в межах наданих повноважень були отримані відомості про імовірне набуття вказаною особою громадянства іншої держави.
У цьому ж листі Державною прикордонною службою України зазначено, що під час перетину державного кордону фактів порушення громадянином ОСОБА_3 законодавства України з при кордонних питань із використанням паспорту громадянина Угорщини (перетинання або спроба перетинання державного кордону України без відповідних документів або з використанням підробленого документа чи таких, що містять недостовірні відомості про особу) не зафіксовано.
Крім того, на вимогу адвокатського запиту від 08 квітня 2022 року представника позивача - адвоката І. Штефанюка щодо повідомлення інформації про те, на підставі яких документів встановлено факт наявності подвійного громадянства у ОСОБА_1 та надання їх копій, Державною прикордонною службою України повідомлено про неможливість їх надання.
Згідно з довідкою про внесення відомостей до Єдиного державного демографічного реєстру № 1015797-2-22 від 18 березня 2022 року, ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 є громадянин України; місце проживання: АДРЕСА_1 ; паспорт громадянина України виданий 05 жовтня 1998 року дійсний; паспорт громадянина України для виїзду за кордон виданий 19 травня 2017 року дійсний.
Не погоджуючись з наказом про звільнення та про внесення до нього змін, позивач звернувся з цим позовом до суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2022 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 19 липня 2021 року № 409-к про звільнення позивача, визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів 19 березня 2022 року № 122-к від про звільнення позивача, яким внесено зміни в дату звільнення, поновлено позивача на посаді начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області, стягнуто з Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 10 березня 2022 року по 22 вересня 2022 року в розмірі 284 156 гривень, стягнуто з Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на користь позивача моральну шкоду в розмірі 20 000 гривень. В решті позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що повідомлення про наявність інформації щодо імовірного набуття громадянства іноземної держави і встановлення факту наявності у державного службовця громадянства іноземної держави - не є тотожними, а тому застосування відповідачем обов`язку щодо звільнення державного службовця у триденний термін можливе не після отримання такої інформації, а тільки після встановлення факту наявності у державного службовця громадянства іноземної держави шляхом висновку дисциплінарного провадження, перевірки отриманої інформації компетентними органами з дотримання прав державного службовця, що в даному випадку відсутнє.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове про відмову у задоволенні позову.
Суд апеляційної інстанції відхилив твердження суду першої інстанцій про обов`язковість проведення службового розслідування для встановлення факту набуття позивачем громадянства іншої держави, оскільки за правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 06 квітня 2021 року у справі № 640/4337/19, аналіз частини 2 статті 84 Закону України "Про Державну службу" № 889-VIII вимагає звільнення державного службовця у триденний строк, що, в свою чергу, виключає можливість проведення службового розслідування.
Також, за висновком апеляційного суду, лист Адміністрації державної прикордонної служби від 15 липня 2021 року № 531-19125/0/6-21-вих є доказом наявності у позивача громадянства іноземної держави, та містить достатню інформації для встановлення факту наявності у позивача громадянства Угорщини.
Також апеляційний адміністративний суд зазначив, що позивач не спростував інформації щодо наявності у нього громадянства Угорщини. Відсутні докази, що позивач самостійно звертався до Посольства Угорщини з даного приводу.
Таким чином, на переконання апеляційного суду, звертаючись до суду із даним позовом позивачем не спростовано інформації, викладеної в листі Адміністрації державної прикордонної служби яка б підтверджувала незаконність дій відповідачів щодо його звільнення з посади, а відповідач в повному обсязі довів правомірність своїх дій та оскаржених наказів.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та задовольнити позовні вимоги.
Касаційна скарга подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Позивач вказує, що при винесені рішення судом апеляційної інстанції не врахований висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 21 липня 2022 року у справі №826/2538/18 щодо питання правильного застосування сутності нормативного врегулювання пункту 2 частини 1 статті 84 Закону України "Про державну службу" стосовно припинення права на державну службу у зв`язку із набуттям громадянства іншої держави. За змістом висновку Верховного Суду звільненню державного службовця має передувати встановленню факту громадянства іноземної держави суб`єктом призначення на підставі безперечних доказів.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує на правомірність прийнятого судом апеляційної інстанції постанови та відсутності підстав для його скасування.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року (судді: Загороднюк А,Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.), відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року.
Ухвалою Верховного Суду від 25 липня 2023 року призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 84 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII) підставами для припинення державної служби у зв`язку із втратою права на державну службу або його обмеженням є, зокрема, набуття громадянства іншої держави або набуття державним службовцем громадянства іноземної держави під час проходження державної служби.
У випадках, зазначених у пунктах 1-4 частини першої цієї статті, суб`єкт призначення зобов`язаний звільнити державного службовця у триденний строк з дня настання або встановлення факту, передбаченого цією статтею, якщо інше не встановлено законом, а у випадку, зазначеному у пункті 5 частини першої цієї статті, - у порядку, визначеному статтею 32 цього Закону № 889-VIII (частина друга статті 84).
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Вирішуючи питання про обґрунтованість вимог поданої касаційної скарги Верховний Суд виходить з наступного.
Відповідно до частин 1, 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Ключовим у розв`язанні даного спору є питання правильного розуміння сутності нормативного врегулювання пункту 2 частини першої статті 84 Закону № 889-VIII щодо припинення права на державну службу у зв`язку із набуттям громадянства іншої держави або набуття державним службовцем громадянства іноземної держави під час проходження державної служби.
З конструкції частин першої та другої статті 84 Закону № 889-VIII слідує, що підставою для припинення державної служби у зв`язку із втратою права на державну службу або його обмеженням є, зокрема встановлення факту набуття громадянства іншої держави або набуття державним службовцем громадянства іноземної держави під час проходження державної служби. Суб`єкт призначення зобов`язаний звільнити державного службовця у триденний строк з дня настання або встановлення факту набуття ним громадянства іншої держави.
Отже, законодавець визначив імперативний обов`язок суб`єкта призначення звільнити державного службовця у разі набуття таким службовцем іноземного громадянства або набуття державним службовцем громадянства іноземної держави під час проходження державної служби.
При цьому Законом України "Про державну службу" одним з видів дисциплінарного проступку визначено подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби (пункт 10 частина друга статті 65). Частина 5 статті 66 Закону "Про державну службу" передбачає за такий дисциплінарний проступок винятковий вид дисциплінарного стягнення - звільнення.
Зважаючи на нормативне регулювання спірних правовідносин відповідач мав законодавчо визначений обов`язок звільнити позивача з посади у разі встановлення факту набуття ним громадянства іноземної держави або набуття державним службовцем громадянства іноземної держави під час проходження державної служби з визначенням наявності підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності.
За висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 21 липня 2022 року у справі №826/2538/18, на який посилається скаржник, факт набуття особою громадянства іноземної держави повинен ґрунтуватися на беззаперечних доказах, позаяк тягне за собою негативні для державного службовця наслідки у вигляді звільнення особи з публічної служби.
При цьому, як закріплено в частин другій статті 84 Закону № 889-VIII встановлення такого факту покладається на суб`єкта призначення - в даному випадку Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.
Згідно з частиною другою статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, на час звільнення позивача у розпорядженні Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів були листи Адміністрації Державної прикордонної служби України від 02 липня 2021 року № 531-17307/0/6-21-Вих, від 25 травня 2021 року № 531-12709/0/6/21 - Вих, від 15 липня 2021 року № 531-19125/0/6/21 в яких серед іншого зазначалося про те, що :
- начальник Головного управління Держпродслужби в Закарпатській області ОСОБА_1 вірогідно має паспорт громадянина Угорщини і що вказана посадова особа можливо підпадає під вимогу пункту 2 ч. 1 статті 84 Закону України "Про державну службу";
- з метою встановлення факту імовірного порушення вимоги пункту 2 частини 1 статті 84 Закону України "Про державну службу " пропонують звернутися до Міністерства закордонних справ України для отримання інформації про набуття громадянства особою;
- в порядку взаємодії каналами Європолу отримано інформацію про те, що згідно з даними Бюро зв`язку Угорщини при Європолі, ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, є громадянин Угорщини, документованим паспортом НОМЕР_1, із зареєстрованим місцем проживання за кордоном (АДРЕСА_4).
Суд першої інстанції, оцінюючи вказані листи, дійшов висновку про те, що вони не є належним та допустимим доказом наявності у позивача громадянства Угорщини.