ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 липня 2023 року
м. Київ
справа № 420/11576/20
провадження № К/990/18225/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Одеської міської ради
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2022 року (головуючий суддя Бойко А.В., Федусик А.Г., Шевчук О.А.)
у справі № 420/11576/20
за позовом Приватного підприємства "Янтар"
до Одеської міської ради,
третя особа - Департамент комунальної власності Одеської міської ради
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання внести зміни до рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2020 року Приватне підприємство "Янтар" (далі - ПП "Янтар") звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Одеської міської ради, третя особа - Департамент комунальної власності Одеської міської ради (залучено до участі у справі ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2020 року), у якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради при розгляді заяви ПП "Янтар" від 14 вересня 2020 року щодо не внесення зміни до рішення Одеської міської ради від 05 квітня 2007 року №1354-V;
- зобов`язати Одеську міську раду внести зміни до рішення від 05 квітня 2007 року №1354-V шляхом викладення його у наступній редакції: "надати згоду ПП "Янтар" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,32 га по вул. Генерала Цвєтаєва, 18, м.Одеса, у власність для обслуговування об`єктів ринкової інфраструктури".
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2022 року апеляційну скаргу Приватного підприємства "Янтар" задоволено частково. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року скасовано. Прийнято нове судове рішення, яким позов Приватного підприємства "Янтар" задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо не розгляду у встановленому Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" порядку заяви ПП "Янтар" від 14 вересня 2020 року про внесення змін до рішення Одеської міської ради від 05 квітня 2007 року №1354-V; зобов`язано Одеську міську раду розглянути заяву ПП "Янтар" від 14 вересня 2020 року щодо внесення змін до рішення Одеської міської ради від 05 квітня 2007 року №1354-V. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
4. Не погодившись із вказаним судовим рішенням суду апеляційної інстанції, Одеська міська рада звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, натомість, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Відзивів на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходило.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ПП "Янтар" зареєстроване 12 квітня 1999 року, дата та номер запису в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань: дата: 22.06.2005, номер: 15381200000000297.
7. На підставі договору купівлі-продажу нежилих приміщень шляхом викупу від 27 серпня 2004 року №116, укладеного між Одеською міською радою (Продавець) та ПП "Янтар" (Покупець), останньому належить комплекс нежилих будівель і споруд, розташованих за адресою: м. Одеса, вул. Генерала Цвєтаєва, 18, які у цілому складаються з: основних (літ. "А", "О", "Н"); складів (літ. "Б", "В", "Г", "Д", "Е", "Ж", "З", "И", "М", "Ч"); прохідної (літ. "К"); гаражу (літ. "Ц"); навісів (літ. "Р", "С", "Т", "П"); вбиральні (літ. "Щ"); огорожі (№ 1-3, 5-7); мостіння (літ. "І"), загальною площею 945,8 кв.м.
8. На виконання ухвали Одеського апеляційного господарського суду від 08 серпня 2006 року та постанови господарського суду Одеської області від 20 квітня 2006 року у справі №15/49-06-137А щодо надання згоди ПП "Янтар" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, 05 квітня 2007 року Одеською міською радою прийнято рішення № 1354-V "Про надання згоди приватному підприємству "Янтар" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, орієнтовною площею 0,32 га, за адресою: м. Одеса, вул. Генерала Цвєтаєва, 18, для експлуатації нежилих будівель та споруд адміністративно-складського призначення".
9. 24 лютого 2020 року ПП "Янтар" звернулось до Одеської міської ради з листом вих. № 2-Я, у якому на підставі положень статті 377 ЦК України та частини 1 статті 120 ЗК України, та враховуючи, що більша частина земельної ділянки знаходиться під будівлями і спорудами, які належать на праві приватної власності ПП "Янтар", просило розглянути питання про внесення змін до рішення Одеської міської ради від 05 квітня 2007 року № 1354-У шляхом надання згоди ПП "Янтар" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,32 га по вул. Генерала Цвєтаєва, 18, в м. Одесі у власність, для обслуговування об`єктів ринкової інфраструктури.
10. Листом Департаменту комунальної власності Одеської міської ради від 28 лютого 2020 року вих. №01-18/120 у відповідь на лист позивача, повідомлено, що передача безоплатно у власність земельної ділянки для обслуговування об`єктів ринкової інфраструктури юридичним особам не підпадає під дію статті118 ЗК України.
11. 01 квітня 2020 року ПП "Янтар" повторно звернулось до Одеської міської ради з листом вих. № 3-Я, у якому, посилаючись на необґрунтованість попередньої відповіді Департаменту комунальної власності Одеської міської ради, просило на підставі положень статті 377 ЦК України та частини 1 статті 120 ЗК України, розглянути питання внесення змін до рішення Одеської міської ради від 05 квітня 2007 року № 1354-У щодо надання згоди ПП "Янтар" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, для обслуговування об`єктів ринкової інфраструктури.
12. Листом Департаменту комунальної власності Одеської міської ради від 04 травня 2020 року вих. №01-18/120-09-01, ПП "Янтар" роз`яснено порядок продажу земельних ділянок комунальної власності юридичним особам, який визначений статтею 128 ЗК України. Також з огляду на те, що наданий ПП "Янтар" пакет документів не відповідає вимогам статті 128 ЗК України, Департаментом запропоновано звернутися із клопотанням та додатками, оформленими відповідно до вимог вказаної статті, а також надати згоду на укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки.
13. 14 вересня 2020 року ПП "Янтар" ще раз звернулось до Одеської міської ради з листом вих. №4-Я, у якому висловило незгоду із відповіддю Департаменту комунальної власності Одеської міської ради від 04 травня 2020 року вих. №01-18/120-09-01, яку надано не по суті звернення, оскільки підприємство не просило купити земельну ділянку у власність, а внести зміни до рішення Одеської міської ради від 05 квітня 2007 року № 1354-У шляхом надання згоди ПП "Янтар" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Тому, на підставі положень статті 377 ЦК України та частини 1 статті 120 ЗК України, ПП "Янтар" просило підготувати та винести на розгляд чергової сесії Одеської міської ради проект рішення про внесення зміни до рішення Одеської міської ради від 05 квітня 2007 року №1354-У з "дати згоду ПП "Янтар" на розробку проекту землеустрою щодо ведення земельної ділянки в оренду, орієнтовною площею 0,32 га в Малиновському районі, за адресом: м. Одеса, вул. Генерала Цветаєва, 18 для експлуатації нежитлових будівель та споруд адміністративно-складського призначення" на "надати згоду ПП "Янтар" на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,32 га по вул. Генерала Цветаєва, 18 в м. Одесі у власність, для обслуговування об`єктів ринкової інфраструктури".
14. У відповідь на вказане звернення, листом Департаменту комунальної власності Одеської міської ради від 16 жовтня 2020 року вих. №01-18/1315-09-01, ПП "Янтар" надано відповідь, у якій роз`яснено, що порядок продажу земельних ділянок комунальної власності юридичним особам визначений статтею 128 ЗК України. Враховуючи, що пакет документів, наданий ПП "Янтар", не відповідає вимогам статті 128 ЗК України, Департаментом запропоновано позивачу звернутися із клопотанням та додатками, оформленими відповідно до вимог вказаної статті, а також надати згоду на укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки.
15. Не погоджуючись із результатами розгляду своїх звернень до Одеської міської ради, ПП "Янтар" звернулось до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції керувався тим, що внесення змін до рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою шляхом заміни терміну "оренда" на термін "власність" без проведення визначеної для цього законодавством процедури є незаконним. Окрім того, зважаючи на те, що рішення Одеської міської ради від 05 квітня 2007 року № 1354-V, яким ПП "Янтар" надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, прийнято на виконання ухвали Одеського апеляційного господарського суду від 08 серпня 2006 року та постанови господарського суду Одеської області від 20 квітня 2006 року щодо надання згоди ПП "Янтар" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, тому внесення змін до рішення Одеської міської ради від 05 квітня 2007 року № 1354-V у спосіб, який просить позивач, суперечитиме, на думку суду, суті прийнятого рішення та порушить положення законодавства щодо підстав набуття юридичними особами права власності на земельну ділянку.
17. Керуючись частиною 2 статті 82 ЗК України, суд першої інстанції дійшов висновку, що для юридичних осіб не передбачено безоплатної передачі земельних ділянок у власність для здійснення підприємницької діяльності. При цьому, суд погодився з доводами відповідача про те, що передача земельних ділянок в оренду та у власність здійснюється в абсолютно різні способи, з різними передумовами, підставами та порядком розгляду такого питання. Обраний позивачем спосіб реалізації права набуття права власності на земельну ділянку не відповідає встановленому законодавством порядку.
18. Також суд першої інстанції зазначив, що враховуючи положення статті 120 ЗК України в редакції, чинній на час набуття позивачем права власності на нерухоме майно, при відсутності окремої цивільно-правової угоди щодо земельної ділянки та відповідно до умов Договору купівлі-продажу від 27 серпня 2004 року №116 у пункті 1.1, до ПП "Янтар" не перейшло право власності на земельну ділянку, а позивач під час набуття права власності на нерухоме майно за Договором купівлі-продажу від 27 серпня 2004 року №116 не ініціював питання щодо набуття права власності на земельну ділянку. Натомість, позивач скористався процедурою отримання права користування на земельну ділянку на підставі договору оренди.
19. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився та мотивував свою постанову тим, що питання щодо внесення змін до рішення Одеської міської ради від 05 квітня 2007 року №1354-V Одеською міською радою не розглядалось та з цього приводу будь-якого рішення відповідачем у справі не приймалось, натомість Департаментом комунальної власності Одеської міської ради за наслідками розгляду звернень ПП "Янтар" листами повідомлялось про необхідність звернення в порядку статті 128 ЗК України, яка регламентує порядок продажу земельних ділянок комунальної власності юридичним особам. Таким чином, питання, яке ставилось позивачем у зверненнях до Одеської міської ради фактично розглянуто не було, вмотивованого рішення з цього приводу відповідачем на сесії ради не приймалось, чим допущено протиправну бездіяльність та порушено права та інтереси ПП "Янтар".
20. При цьому, колегія суддів зазначила про те, що суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності підстав для задоволення поданої позивачем заяви про внесення змін до раніше прийнятого рішення Одеською міською радою у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмету судової перевірки.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
21. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування положень статті 12 та статті 128 Земельного кодексу України щодо обов`язку винесення на пленарне засідання сесії міської ради проекту рішення за результатом розгляду заяви, яка не передбачена земельним законодавством, а саме: розгляду заяви про внесення змін до попереднього рішення міської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду шляхом заміни слів "в оренду" на слова "у власність" без проходження визначеної законом процедури отримання такої земельної ділянки у власність.
22. За посиланням Одеської міської ради, внесення змін до відповідного рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду шляхом заміни слів "в оренду" на слова "у власність" нівелюватиме виконання судових рішень у справі №15/49-06-137А.
Внесення змін до рішення органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки шляхом визнання іншого речового права заявника на цю земельну ділянку положеннями законодавства не передбачено.
23. Відповідач вважає, що Департамент комунальної власності Одеської міської ради є уповноваженим органом щодо реалізації повноважень Одеської міської ради у галузі земельних відносин (зокрема, на підставі пунктів 2.1.2, 2.4.2, 2.4.3 Положення про Департамент комунальної власності Одеської міської ради).
24. Скаржник наголошує на тому, що згідно з положеннями Регламенту Одеської міської ради VІІ скликання, затвердженим рішенням Одеської міської ради від 11 листопада 2015 року № 1- VІІ (далі - Регламент), порядок внесення проекту рішення до порядку денного сесії Одеської міської ради є складним, багатоетапним процесом, який передбачає попередній розгляд Департаментом комунальної власності Одеської міської ради клопотання з питання надання земельних ділянок комунальної власності територіальної громади м. Одеси у власність або користування, наступне дослідження та внесення на розгляд Постійної комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин, а вже потім включення до порядку денного сесії.
25. Одеська міська рада вважає законними і обґрунтованими висновки суду першої інстанції про те, що позивач під час набуття права власності на нерухоме майно за Договором купівлі-продажу від 27 серпня 2004 року №116 не ініціював питання щодо набуття права власності на земельну ділянку. Разом із тим судом встановлено, що позивач скористався процедурою отримання права користування на земельну ділянку на підставі договору оренди. ПП "Янтар" проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду не виготовлено.