ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 липня 2023 року
м. Київ
справа № 380/7172/20
адміністративне провадження № К/990/16639/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року (судді: Гінда О.М., Ніколін В.В., Пліш М.А.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Львівської обласної прокуратури про стягнення вихідної допомоги,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Львівської обласної прокуратури, у якому просив:
визнати бездіяльність Львівської обласної прокуратури в частині не виплати вихідної допомоги у зв`язку із звільненням з прокуратури протиправною;
стягнути з Львівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 вихідну допомогу у зв`язку зі звільненням в розмірі 22 119,00 грн.
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовані тим, що наказом прокурора Львівської області від 10 серпня 2020 року № 1352к його звільнено з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Звільнення відбулося відповідно до пункту 19 розділу 11 "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури". Разом з цим, на день звільнення відповідач не виплатив йому вихідну допомогу, як це передбачено статтею 44 Кодексу законів про працю України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2022 року адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Законом України "Про прокуратуру" та Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" не врегульовано питання виплати вихідної допомоги у разі прийняття рішення кадровою комісією про неуспішне проходження атестації, а тому до спірних правовідносин належить застосовувати приписи Кодексу законів про працю України, у зв`язку з чим позивач набув право на виплату вихідної допомоги у розмірі не менше середнього місячного заробітку відповідно до статті 44 Кодексу законів про працю України.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2022 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
Суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції та зазначив, що Законами України "Про прокуратуру", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та Кодексом законів про працю України не передбачено виплату вихідної допомоги при звільненні прокурора у зв`язку з неуспішним проходженням атестації. Також суд апеляційної інстанції указав, що положення статті 44 Кодексу законів про працю України щодо стягнення вихідної допомоги з підстави, зазначеної у пункті 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України, не є застосовними до позивача, оскільки його звільнено з посади у зв`язку з неуспішним проходженням атестації.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі ОСОБА_1, покликаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить оскаржуване судове рішення скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Мотивуючи підставу касаційного оскарження скаржник указує на неврахування судом апеляційної інстанції правових висновків Верховного Суду щодо застосування статті 44 Кодексу законів про працю України, викладених у постановах від 23 грудня 2020 року у справі № 560/3971/19, від 27 січня 2021 року у справі № 380/1662/20, від 18 лютого 2021 року у справі № 640/23379/19, від 25 лютого 2021 року у справі № 640/8451/20, від 17 березня 2021 року у справі № 420/4581/20, від 30 березня 2021 року у справі № 640/25354/19, від 31 березня 2021 року у справі №320/2449/20, від 15 квітня 2021 року у справі № 440/3166/20, від 09 липня 2021 року у справі № 160/4745/20, від 22 липня 2021 року у справі № 300/2000/20, від 11 серпня 2021 року у справі № 640/9375/20, від 01 жовтня 2021 року у справі № 260/1890/19, від 28 лютого 2023 року у справі № 140/730/20.
Скаржник зазначає, що Закони України "Про прокуратуру", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" не регулюють питання виплати вихідної допомоги при звільненні прокурорів, у зв`язку з чим до спірних правовідносин підлягає застосуванню Кодекс законів про працю України.
При цьому, скаржник зауважує, що жодних обмежень щодо застосування до звільнення прокурорів статті 44 Кодексу законів про працю України, Закони України "Про прокуратуру", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" не містять.
Щодо поширення наведеної норми на позивача, скаржник указує, що нормативна та фактична підстави для його звільнення, визначені наказом прокурора Львівської області від 10 серпня 2020 року № 1352к, відповідають підставам припинення трудового договору, зазначеним у пунктах 1, 2 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України, що дає йому право на виплату вихідної допомоги у розмірі, не менше середнього місячного заробітку, відповідно до статті 44 Кодексу законів про працю України.
Позиція інших учасників справи
Від відповідача - Львівської обласної прокуратури відзив на касаційну скаргу не надходив, що відповідно до приписів частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 травня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколова В.М.) визнано поважними причини пропуску ОСОБА_1 строку на касаційне оскарження постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року у справі № 380/7172/20.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 20 липня 2023 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Наказом прокурора Львівської області від 10 серпня 2020 року № 1362к, ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді та прокуратури Львівської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 12 серпня 2020 року.
За цим наказом, відділу фінансування та бухгалтерського обліку Львівської обласної прокуратури слід було провести із ОСОБА_1 повний розрахунок відповідно до вимог чинного законодавства, у тому числі виплатити грошову компенсацію за 127 календарних днів невикористаних відпусток.
18 серпня 2020 року позивач звернувся до відповідача із заявою, у якій просив вказати підстави та мотиви невиплати належної йому вихідної допомоги при звільненні.
Виконуючий обов`язки начальника відділу фінансування та бухгалтерського обліку-головного бухгалтера, листом від 20 серпня 2020 року № 18-76вн-20, повідомив позивача про те, що виплати при звільненні йому проведено відповідно до наказу прокуратури області №1352к від 10 серпня 2020 року та довідки відділу роботи з кадрами від 10 серпня 2020 року у місяці звільнення, у яких зазначено проведення виплати грошової компенсації за 127 календарних днів невикористаних відпусток та не вказано підстав та порядку надання вихідної допомоги при звільненні.
Позивач, уважаючи, що відповідач безпідставно не виплатив йому вихідну допомогу при звільнені, звернувся з цим позовом до суду.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).
Згідно зі статтею 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Статтею 51 Закону № 1697-VII передбачено загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді.
Так, відповідно до пункту 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон № 113-ІХ) статтю 51 Закону № 1697-VII доповнено частиною п`ятою, відповідно до якої на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.
Законом № 113-ІХ було внесено зміни також і до Кодексу законів про працю України, а саме: статтю 32 доповнено частиною п`ятою такого змісту: Переведення прокурорів відбувається з урахуванням особливостей, визначених законом, що регулює їхній статус ; статтю 40 доповнено частиною п`ятою такого змісту: Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус ; частину дев`яту статті 252 після слів дисциплінарної відповідальності та звільнення доповнено словами і цифрами а також положення частин другої і третьої статті 49-4 цього Кодексу .
Кодекс законів про працю України регулює трудові відносини всіх працівників, сприяючи зростанню продуктивності праці, поліпшенню якості роботи, підвищенню ефективності суспільного виробництва і піднесенню на цій основі матеріального і культурного рівня життя трудящих, зміцненню трудової дисципліни і поступовому перетворенню праці на благо суспільства в першу життєву потребу кожної працездатної людини. Законодавство про працю встановлює високий рівень умов праці, всемірну охорону трудових прав працівників (стаття 1 Кодексу законів про працю України).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України встановлено, що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку, зокрема, змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
Відповідно до частини четвертої статті 40 Кодексу законів про працю України особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частини першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
Згідно зі статтею 44 Кодексу законів про працю України при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у пункті 6 статті 36 та пунктах 1, 2 і 6 статті 40 цього Кодексу, працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше середнього місячного заробітку; у разі призову або вступу на військову службу, направлення на альтернативну (невійськову) службу (пункт 3 статті 36) - у розмірі двох мінімальних заробітних плат; внаслідок порушення власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, колективного чи трудового договору (статті 38 і 39) - у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше тримісячного середнього заробітку; у разі припинення трудового договору з підстав, зазначених у пункті 5 частини першої статті 41, - у розмірі не менше ніж шестимісячний середній заробіток.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодекс адміністративного судочинства України).
Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання правомірності дій Львівської обласної прокуратури щодо невиплати позивачу вихідної допомоги, (передбаченої статтею 44 Кодексом законів про працю України) при його звільненні з органів прокуратури з 12 серпня 2020 року на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Законодавством закріплені правові гарантії щодо дотримання трудових прав працівника при його звільненні. Під гарантіями трудових прав працівників розуміють систему встановлених законодавством заходів щодо врегулювання питань, що пов`язані з порушенням трудового законодавства й вирішення трудових спорів робітників і службовців, направлених на захист їхніх трудових прав. Однією з таких гарантій є виплата працівнику, який звільняється, вихідної допомоги.
Вихідна допомога - це державна гарантія, яка полягає в грошовій виплаті працівнику у випадках, передбачених законом, роботодавцем в колективному договорі або сторонами. Під вихідною допомогою зазвичай розуміють грошові суми, які виплачуються працівникові у передбачених законодавством випадках у разі припинення трудового договору з незалежних від працівника обставин.
У той же час приписами Закону України "Про прокуратуру" не врегульовано питання виплати вихідної допомоги при звільненні прокурорів у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Нормою, що регулює порядок виплати вихідної допомоги у разі звільнення працівника, є стаття 44 Кодексу законів про працю України.
Конституційний Суд України у Рішенні від 07 травня 2002 року № 8-рп/2002 зазначив, що Конституція України гарантує кожному судовий захист його прав у межах конституційного, цивільного, господарського, адміністративного і кримінального судочинства України. Норми, що передбачають вирішення спорів, зокрема про поновлення порушеного права, не можуть суперечити принципу рівності усіх перед законом та судом і у зв`язку з цим обмежувати право на судовий захист. Правове регулювання Конституцією України та спеціальними законами України спеціального статусу посадових осіб не означає, що на них не можуть не поширюватися положення інших законів щодо відносин, не врегульованих спеціальними законами.
Відповідно до правової позиції Верховного Суду України, викладеної у постанові від 17 лютого 2015 року у справі № 21-8а15, за загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі. Аналогічна позиція неодноразово була висловлена і Верховним Судом, зокрема, у постановах від 31 січня 2018 року у справі № 803/31/16, від 30 липня 2019 року у справі № 804/406/16, від 08 серпня 2019 року у справі № 813/150/16, від 15 квітня 2021 року у справі № 440/3166/20, від 22 липня 2021 року у справі № 300/2000/20.
Зміни, внесені до Кодексу законів про працю України Законом №113-ІХ, не визначають особливостей регулювання трудових відносин прокурорів, а лише передбачають, що ці особливості встановлюються спеціальним законом.
З огляду на наведене, Верховний Суд приходить до висновку, що частиною п`ятою статті 51 Закону № 1697-VII та частиною четвертою статті 40 Кодексу законів про працю України передбачений виключний перелік випадків коли до правовідносин щодо звільнення прокурорів не застосовуються норми Кодексу законів про працю України. Разом з тим, у такий виключний перелік не включено питання виплати вихідної допомоги при звільненні прокурора, а отже, не заборонено застосування положень статті 44 Кодексу законів про працю України при вирішенні спірного питання.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23 грудня 2020 року у справі № 560/3971/19, від 27 січня 2021 року у справі № 380/1662/20, від 18 лютого 2021 року у справі № 640/23379/19, від 25 лютого 2021 року у справі № 640/8451/20, від 17 березня 2021 року у справі № 420/4581/20, від 30 березня 2021 року у справі № 640/25354/19, від 31 березня 2021 року у справі № 320/2449/20, від 15 квітня 2021 року у справі № 440/3166/20, від 09 липня 2021 року у справі № 160/4745/20, від 22 липня 2021 року у справі № 300/2000/20, від 11 серпня 2021 року у справі № 640/9375/20, від 01 жовтня 2021 року у справі № 260/1890/19, від 28 лютого 2023 року у справі № 140/730/20, на неврахування висновків яких покликається скаржник у касаційній скарзі.